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A vueltas con el número de funcionarios

28/11/2010

Evaluación desempeño directivos públicosEsta semana Kepa Aulestia ha publicado en prensa un artículo bajo el sugerente título de “Menos funcionarios“. Aunque el autor llega a aventurar la opinión de que “Es más que probable que sobren funcionarios, y muchos“, la tesis principal de su artículo, como luego veremos, no es la que podría deducirse de esta frase, ni tampoco de su título.

De entrada, no comparto la opinión de que sobren funcionarios. En España trabajan para el sector público el 9% de las personas adultas, mientras que en la UE-15 este porcentaje es del 16%. Y en los países más desarrollados del norte de Europa esta cifra escala por encima del 20%. Estoy más de acuerdo con las tesis de Viçens Navarro cuando afirma que “el problema que tenemos en España es el opuesto al que tales reportajes denuncian: el sector público está subdesarrollado en lugar de sobredimensionado“.

Pero no va por ahí la principal preocupación de Kepa Aulestia, sino que en su artículo, y a pesar del título, lo que viene a denunciar es la huida del derecho administrativo que se produce “mediante la gestación de entes y sociedades que no son necesariamente ni más eficaces ni más rentables“. En este punto estoy más de acuerdo, aunque la cosa merece una reflexión más detenida.

Volviendo a la primera cuestión, EL PAÍS publicó este mismo año una información bien documentada sobre la distribución de funcionarios por CCAA y su comparativa con 25 países de la Unión Europea. Se observan diferencias notables entre las CCAA, siendo llamativo el bajo porcentaje de funcionarios de Catalunya respecto de su población. Y, desde luego, si nos comparamos con los países de nuestro entorno, las administraciones públicas del Estado todavía tenemos recorrido de crecimiento. Lo que pasa es que la cuestión no es si somos muchos o pocos, sino que sería necesario determinar en primer lugar qué le pedimos a la Administración pública, para que, a partir de ahí, pudiéramos analizar con qué nivel de calidad estamos respondiendo a lo que se nos demanda y con qué coste, es decir, con qué nivel de eficiencia. Esa es la cuestión, ¿devolvemos a la sociedad lo que ésta nos demanda?. ¿Y lo hacemos con un coste razonable?

En la respuesta a estas sencillas preguntas está en juego la legitimación del sector público.

Y partimos de un nivel muy bajo, al menos en el ideario colectivo. Por eso, los recortes indiscriminados en el sector público tienen tan poco coste político. Se pierden pocos votos bajando el sueldo a los funcionarios, como no sean los de los propios interesados. Y la reducción de cargos y organismos públicos es acogida con entusiasmo por la ciudadanía.

Pero volviendo a lo que más le preocupa a Kepa Aulestia, ¿está justificada la creación de entes y sociedades con el pretexto de buscar la eficacia y la eficiencia que la Administración pura y dura no es capaz de conseguir?

El propio Kepa Aulestia adelanta que esos entes y sociedades no son necesariamente ni más eficaces ni más rentables. Pero es verdad que podrían serlo, ya que están liberados de algunos procedimientos y controles propios del derecho administrativo.

El problema con estos entes y sociedades es la falta de control desde los órganos administrativos que los crean. Estos entes tienen carácter instrumental y ejecutan las políticas y servicios que les son encomendados desde los órganos competentes que responden ante la ciudadanía respecto de dichas políticas y servicios. Es decir, los órganos responsables deben definir las políticas y fijar los objetivos a estos entes instrumentales. Y, muy importante, deben controlar y evaluar su funcionamiento, asegurando que responden a los objetivos establecidos.

Sin embargo, a veces se crean monstruos difíciles de controlar, hijos que se comen por las patas a sus padres, ya que en el furor “eficientista” se engordan los instrumentos y se adelgazan al límite los órganos que deberían planificar, controlar y evaluar su funcionamiento, con lo cual el desmadre está servido.

Concluyendo, los entes y sociedades públicas de derecho privado tienen sentido y razón de ser, pero no se debe perder de vista su carácter instrumental al servicio de unas políticas públicas que deben ser definidas, planificadas y evaluadas por los órganos que ostentan la legitimidad política para ello.

Con todo, la conclusión que más me interesa del artículo de Kepa Aulestia es la que expresa en el último párrafo:

“Pero el diseño de toda una administración paralela, integrada por empresas de derecho privado que restan razón de ser a la función pública, no responde únicamente a la búsqueda de mayor eficacia. Sobre todo, rehuye la obligación política de mejorar esa función pública flexibilizando su rígida estructura de parsimoniosos procedimientos y derechos adquiridos, porque ha descubierto que puede obtener resultados políticos y partidarios más interesantes mediante la gestación de entes y sociedades que no son necesariamente ni más eficaces ni más rentables”.

Es verdad que la naturaleza de los entes y sociedades públicas de derecho privado les permite actuar con mayor agilidad en determinados casos, pero sería grave que el recurso a estos entes instrumentales nos llevara a eludir la responsabilidad de mejorar la estructura y los procedimientos de la Administración pública.

Porque, además, el sector público forma un sistema integrado, un todo, un mismo cuerpo. Y si la cabeza no funciona bien, difícilmente lo harán sus extremidades.

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  1. 28/11/2010 en 18:07

    En la ‘administración paralela’ ocurre como en la ‘oficial’, hay servicios y entes que están sobredimensionados en recursos y que no han demostrado mayor eficacia y eficiencia que el funcionariado en tareas similares. Otras sin embargo están trabajando por encima de sus posibilidades y dando resultados en muy poco tiempo, funcionando más como una empresa privada que como una administración y siempre con la espada de Damocles sobre la cabeza, especialmente en este momento de crisis económica y reorganización de los recursos.
    Como siempre, ni todo es blanco ni todo es negro.
    Abrazos.

  2. 28/11/2010 en 18:26

    Por supuesto, tanto en la “administración paralela” como en la “oficial” están los que funcionan mejor y los que funcionan peor, como en todas partes.
    Lo que quiero destacar, seguramente, se puede resumir en dos ideas:
    1. Que la creación de entes y sociedades no sirva para eludir la responsabilidad de mejorar el funcionamiento de la administración pública (la oficial, en palabras de David ;-).
    2. Que no se pierda de vista el carácter instrumental de estos entes y sociedades, al servicio de políticas y objetivos establecidos por los órganos competentes para ello, los cuales tienen la obligación de controlar y evaluar el funcionamiento de estos entes.
    Si no se cumplen estas reglas de juego, el sistema se pervierte. Y lo que en su día se creó para aportar soluciones, puede llegar a formar parte del problema.

  3. 29/11/2010 en 03:13

    Dos apuntes.
    Llama la atención que para criticar la deleznable huida del derecho administrativo se meta por medio a los funcionarios. Es lo q hace unos días titulaba en mi bitacora “El uso efectista de la palabra #funcionario”
    http://apunteselectronicos.blogspot.com/2010/11/el-efectismo-mediatico-de-la-palabra.html
    Al respecto de la huida del derecho administrativo, traer a colación la última de Gallardón, todo un ejemplo de como ahorran y son eficientes quienes piden menos sector público http://www.elpais.com/articulo/economia/Gallardon/vende/mismo/Mercamadrid/obtener/liquidez/elpepueco/20101125elpepueco_1/Tes

  4. 29/11/2010 en 06:32

    ¿Y por qué tanto interés a escapar del derecho administrativo? ¿por qué se rehuye de los sistemas de control de la Administración? Vale sí, las instituciones instrumentales “deben” ser evaluadas y controladas pero, ¿en qué se materializa esa evaluación y control? ¿Se puede decir que se ha evaluado y controla una institución instrumental por el mero hecho de presentar un informe anual de gestión?
    Si la Administración se considera un elefante burocrático y lento, ¡reformémoslo! Pero no es de recibo que con los escasos recursos de los contribuyentes, de todos, se cree toda una Administración paralela sujeta a derecho privado.
    ¿Conocéis el caso de Andalucía? ¿Sabéis lo que está pasando por aquí? No voy a entrar en detalles porque me he querido mantener al margen, pero se habla de fortalecer las Agencias autonómicas traspasando a los funcionarios a ellas… más poder para las Agencias, algunas con carácter administrativo, pero otras totalmente privadas, adelgazando la Administración. Y todo bajo el tufillo de la excusa de moda: “plan de austeridad ante la crisis”. Pues que me lo expliquen, pero yo no lo entiendo, ¿cómo se consigue ahorrar traspasando al personal de una entidad a otra? Yo lo único que veo es que se generan más gastos (reestructuración de los sistemas tecnologicos, mudanzas, tiempos “muertos” de adaptación…).
    Y mientras tanto se siguen realizando las cosas de la misma forma, no se cambia nada en la forma de actuar, ni se eliminan gastos superfluos… mi mira que #otratijera es posible!!

  5. 29/11/2010 en 11:31

    El artículo de Kepa Aulestia trae a colación el más que pertinente debate sobre la instrumentalización de la Administración Pública para la consecución de objetivos partidarios que no de interés general. A mi modo de ver es uno de los grandes problemas de nuestro sistema democrático de partidos. Si no el mayor.
    Por otra parte, la huida del derecho administrativo falsea las cifras. Si en vez de funcionarios hablamos de trabajadores dependientes del sector público, es posible que las cifras cambien significativamente y nos veamos obligados a afrontar el debate desde bases diferentes.
    Y más allá de que sobren o no trabajadores en el sector público, lo que éste necesita, como cualquier otra organización, es flexibilidad para adaptarse en tamaño y forma a las necesidades cambiantes de la sociedad actual. Transformemos las AAPP y su entorno legal para que puedan dotarse de la necesaria flexibilidad y eliminaremos una coartada para que se siga produciendo el deleznable fenómeno de la huida del derecho administrativo por intereses inconfesables.

  6. 01/12/2010 en 09:05

    Como sabéis los que me leeis me he pronunciado reiteradamente en esta misma línea que hace Iñaki. Lo primero es pensar cuáles van a ser los ámbitos de actuación del sector público y a partir de ahí se verá si es suficiente o no. No obstante, nuestro problema no es de tamaño sino otros. Uno de ellos la productividad. Necesitamos un mejor sector público, con una mejor utilización del talento existente y una adecuada gestión por resultados. Es imprescindible en ese sentido un cambio de cultura y de muchas estructuras. En esa línea va la cuestión de la “huida del derecho administrativo” . Como bien dices no tiene por qué ser malo si se hace bien y la clave es la fijación de objetivos y control de estas organizaciones. No deslegitimemos los instrumentos por las desviaciones que se producen en su mala utilización. Las agencias son un claro ejempmlo de ello: http://i-publica.blogspot.com/2010/10/la-agencializacion-imposible.html

    • Hugo
      23/05/2012 en 17:01

      Estoy totalmente de acuerdo con lo que expones. Añado que el problema no está sólo abajo, sino arriba porque no hay voluntad de que la admón funcione y hay herramientas para hacerlo. Se puede premiar la productividad y al contrario, pero no hay voluntad de aplicar este precepto. Lo he sufrido en mis carnes y la respuesta de la Dirección ha sido que no se puede hacer nada contra el que hace poco o nada…Claro la persona que lo dijo pertenece a una de estas sociedades paragubernabentales y no hay interés en hacer funcionar al sistema. También tenemos nuestra cuota de culpa.

  7. alex
    11/12/2010 en 21:09

    propongo para euskadi crear un organo de evaluacion independiente coordinado por el Gobierno, con criterios claros y se evalue a todas las sociedades publicas y publique los resultados. (evaluacion de eficiencia y efectividad). Por ejemplo un ranking de implantación de la Guía de buen gobierno.

  8. 12/12/2010 en 19:41

    Explico primero cómo he llegado aquí desde tan lejos. Resulta que recibo noticias relacionadas con Antares Consulting, consultora que recientemente emitió un informe recomendando a la administración catalana que aumentara en 81 horas mi jornada laboral anual (la de todo el personal estutario de la sanidad catalana). El odio que desde entonces profeso a esta consultora y a sus miembros, como instigadores de la salvajada neoliberal que estamos viviendo, lo podeis ver en el web (en período de transformación) http://www.catacctsiac.cat concretamente en la columna de noticias, en las noticias del día de hoy, 12, y más concretamente en el “veure més” de la que se refiere a un tal Jorge Juan Fernández.
    De él es la noticia que me ha llegado hoy, por medio de él he pasado, por su adhesión, al Manifiesto de Abla y, totalmente desorientado, he mirado otras adhesiones al mismo. Y así os he descubierto. Encantado. Tanto que he puesto también como noticia del día este comentario, aunque sea de días atrás, estableciendo un primer enlace con vosotros, copiando palabras de Kepa Aulestia que, considero, aportan una novedad interesante a las argumentaciones contra los procesos de privatización, lo de los resultados, inmediatos diría yo. Para que sepais por dónde voy en el tema de las privatizaciones, os invito a leer, hacia el final de aquella columna de noticias, el capítulo escrito por mí en el libro ¿Por nuestra salud? dedicado a Cataluña.
    Pues bien, decía que iba desorientado porque, revisando el personal de Antares Consulting en su web, no sale el tal Fernández. Pero sí, lleva 10 años en la empresa, lo dice en el CV de su web. Y si escribo, en parte, es para advertir sobre los peligros del lenguaje supuestamente neutro, como puede ser el de las TIC, o el de los manifiestos. La verdad, tengo curiosidad por leer su nuevo libro, tal vez para aprender lo que pueda haber en él de realmente neutro, pero también para descubrir la trampa. Porque ha de haber trampa.
    En lo que se refiere al manifiesto Abla, interesante pero peligrosamente neutro. Cada vez que oigo hablar de sostenibilidad, y la palabreja sale en el texto, me digo: malo! Y hablar de participación ciudadana cuando aquí hemos sufrido tantos engaños como explico en aquel capítulo… y que la participación no quiere decir sólo poder hablar con tu médico con interné, que ya es bueno pero insuficiente ni que sea de tú a tú. Pero vaya, me sorprende que una cosa así la animeis tanto vosotr@s como el Colegio de Médicos de Barcelona que, también hoy, pide que se establezca el copago empezando por quiera abortar.
    Bueno, espero seguir viéndoos,
    Salut.

  9. 13/12/2010 en 13:07

    Muy, muy interesante el artículo y el debate. Pero como resultado del análisis, pienso que es verdaderamente dificil hablar de una reforma de las administraciones sin una reforma de nuestro sistema político actual.
    Me explico. Para empezar, el político-gobernante tiene la percepción, o mejor dicho se comporta como si la tuviera, de que está ahí para ejercer las medidas de gobierno que considera apropiadas “para lo que ha sido elegido por el sistema democrático”. Por lo tanto, para el político-gobernante, el fin último es la consecución de sus propios deseos.
    (por si alguien se lo pregunta, el principal fin del político-no-gobernante es ser califa en lugar del califa 😉
    El sistema administrativo actual, integrado primariamente por el funcionariado, es sin duda alguna un estorbo, una rémora, en la consecución de ese fin último, debido a que la fuerza que se puede hacer sobre un colectivo sometido a una legalidad bastante estricta y con una garatía de permanencia muy superior a la del propio político, es limitada.
    En ese orden de cosas, es tentador la sustracción al ámbito de la gestión pública directa de todas aquellas actuaciones o servicios públicos posibles, pues de este modo aumenta el poder efectivo del político, el cual como decimos es su fin último.
    Dentro de este marco, es de vital importancia la sustracción fuera del ámbito judicial la mayor cantidad de decisiones posible (ya que los jueces tienen la molesta costumbre de tomar sus propias decisiones), que pueden ser hechas de dos modos: mediante la “obligación” de la toma de una determinada decisión, sin que quepa jucio de valor alguno (como ejemplo la propuesta reciente de retirar la custodia de los menores al hombre que ha sido denunciado por maltrato) o mediante la traslación a otro ámbito de la decisión (como ejemplo la posibilidad de cerrar webs por un comité administrativo, no judicial, de la ley Sinde).
    De este modo, la acertada tesis del progresivo adelgazamiento de lo público por parte del poder político, tiene su origen en una estructura de estado en la que prima el poder político, en base a una representación democrática indirecta, sobre el valor social de una Administración Pública sólida y perdurable.
    Sobre la verdadera eficacia de las encomiendas a entidades privadas o gestionadas privadamente de los servicios públicos, es bastante obvio que por el mismo camino que se crea la entidad se crean los mecanismos que asegurarán a priori los motivos o cifras que justificarán tal decisión, las cuales no estarán probablemente reflejando la mejora del servicio público en sí o los costes reales. De modo que serán casi siempre meros espejismos interesados. El control de la información y de los medios de comunicación es una parte esencial de la ecuación, de ahí la batalla encarnizada que se ha desencadenado contra Wikileaks.
    Pero vamos, que muchas veces ni siquiera es necesario justificar en modo alguno las razones técnicas, económicas, sociales o legales de las decisiones políticas. Basta con invocar el fantasma de “los mercados” y todo el resto de consideraciones sobran.
    Perdonad el lloro, pero últimamente estoy muy desencantado del funcionamiento de la sociedad en la que vivo, y no le veo ninguna solución fácil. Desde luego las verdaderas soluciones no serán rápidas ni leves, se necesitan cambios estructurales de fondo y las medidas que se vienen adoptando de un tiempo a esta parte son siempre coyunturales.

  10. rober
    15/12/2010 en 13:02

    Después de leer y escuchar a Viçens Navarro y la gran cantidad de comentarios que sobre el tema del sector público y los comportamientos de los y las funcionarias se suscitan, me sorprende que, una vez más, nos quedamos unos en la defensa numantina de lo público, del funcionariado y su buen hacer y otros en la visión, de moda ahora con el tema de los controladores, de que son una serie de privilegiados que no dan golpe y cuya utilidad, salvo en áreas concretas (Osakidetza y Educación) no resulta evidente.
    El problema es que todos y todas tienen parte de razón pero nadie entra a analizar las causas de la situación. Estoy de acuerdo con el análisis de Viçens Navarro de que con un nivel impositivo más elevado y más progresivo y con la eliminación del enorme fraude fiscal habría dinero para aumentar los servicios a disposición de la ciudadanía, actualmente muy por debajo de su famosa Europa de los 15, pero por otro lado es cierto que eso no garantiza la eficicencia y productividad exigibles cuando se trata de dinero público y es constatable el descontrol existente en esta materia.
    Evidentemente cuando hay un problema siempre existen varias causas que lo originan pero cuando se habla de la eficacia y productividad la principal y primera es la mala gestión. Otro de los aspectos que nos separa de esa europa de los 15, y que no cita Viçens Navarro y para este asunto resulta fundamental, es la falta de una dirección pública profesional competente que es sustituida en nuestro caso por personas “de confianza de los partidos” que, muchas veces sin ninguna preparación, ocupan cientos y miles de puestos altamente remunerados porque supuestamente altas son también las exigencias profesionales de los mismos. Este es el verdadero y principal origen de los problemas existentes en la administración pública y no el desarrollo mayor o menor de comunidades o gobiernos autónomos.
    Dice Rafael Jiménez Asensio en el documento “Los directivos públicos en españa (tres tesis y algunas propuestas”
    “No cabe sino subrayar a estas alturas el innegable valor estratégico que para cualquier organización pública tiene el segmento de la dirección. Quien no quiera ver esta realidad es, lisa y llanamente, un ignorante o, lo que es peor, alguien que quiere seguir aplicando prácticas clientelares en el sector público. La mejora del rendimiento institucional de cualquier organización pública exige, por tanto, la institucionalización efectiva de ese “tercer espacio” entre la política y la administración que puede denominarse convencionalmente como “dirección pública profesional”.
    La lección que de estas páginas debe extraerse es muy precisa. Las administraciones públicas españolas, en el ámbito de la dirección pública profesional, se encuentran en “el furgón de cola” de los países con estructuras democráticas consolidadas. Esta pésima situación, que bien puede calificarse de subdesarrollo institucional, hipoteca nuestro futuro y condiciona fuertemente las bases de un desarrollo económico, político y social sostenible al margen de coyunturas más o menos benévolas. Ciertamente, esta situación en la que se encuentra la dirección pública no es fruto de la casualidad ni tampoco algo contingente. La cultura de la confianza política, de “la clientela”, de la consideración patrimonial de lo público, la falta de r esponsabilidad y el “amateurismo”, así como el nepotismo, son herencias fuertes de un largo proceso histórico que han terminado por echar profundas raíces en nuestra ”cultura” política y en nuestras mentalidades: ir arrancando esas raíces será tarea larga y prolija. Pero si no empezamos a dar pasos, por pequeños que sean, el futuro quedará fuertemente hipotecado y la competitividad de nuestro sistema público perderá enteros frente a entornos que se están mostrado mucho más ágiles y receptivos”

    ¿Cómo no van a existir personas desmotivadas que descuidan su trabajo y personas que realmente tienen poco contenido en su trabajo cuando hablamos de organizaciones complejas dirigidas por amateurs e incompetentes?
    ¿Cómo los equipos directivos y gestores de cada Consejería, Departamento, Area o empresa pública van a realizar un despliegue de objetivos y proyectos concretos en sus organizaciones con metas e hitos para un correcto y puntual seguimiento de los mismos y cómo van a cambiar las estructuras internas y adecuar los recursos y las personas para que su área de responsabilidad afronte con eficacia y eficiencia dichos planes, si todo esto requiere tener unas competencias que nadie les ha exigido?
    Evidentemente existen muchos otros aspectos sobre los que reflexionar y sobre los que acometer mejoras pero indudablemente por este hay que empezar.
    Para acabar considero un milagro, achacable especialmente al buen hacer de miles de funcionarios de base y mandos intermedios, el que todavía la administración siga funcionando con unos mínimos de calidad, si bien creo que esta situación no durará mucho más.

  11. Iñigo
    20/12/2010 en 16:16

    Buenas,
    con relacion a esto en la revista Capital de este mes viene un articulo muy aclarador, donde si indica que faltan funcionarios de alto nivel y “sobran” de bajo nivel debido a las nuevas tecnologias y que habria que reorganizar.

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