De lo abstracto a lo concreto
Me temo, amigo mío, que estamos en un debate academicista que está dejando fría a la audiencia. Al fin y al cabo, ¿qué importancia tiene que una medida sea neoempresarial o neopública? De algo tienen que vivir los estudiosos de la Administración. Y está bien que la estudien, que clasifiquen las cosas, que les pongan nombre. Hay que reconocer que tiene mérito hacer de la Administración una ciencia.
O sea que poner un blog en Gazteaukera para que los jóvenes participen en el debate sobre la Ley de Juventud es una medida neopública, mientras que implantar un sistema de gestión de calidad en Formación Profesional es una práctica neoempresarial. No sé, esto me recuerda a lo de áquel que escribía prosa sin saberlo.
Seguro que se me escapan muchos matices, pero tengo para mí que la cosa es bastante más sencilla que todo esto. Que me perdonen los investigadores y los estudiosos de la cosa pública, pero me voy a explicar. O, al menos, intentarlo.
Desde mi punto de vista, en la gestión de lo público hay dos planos: el de la decisión y el de la ejecución. A la hora de decidir entran en juego los valores públicos y los principios democráticos. Hay que establecer unos objetivos, asignar unos recursos para conseguirlos, definir unos procedimientos y unos indicadores que nos permitan medir cómo vamos y en que medida estamos consiguiendo los objetivos.
Y tampoco me parece muy diferente lo que tienen que hacer las empresas a la hora de diseñar sus estrategias. Ahora bien, los agentes que deben tomar la decisión son distintos y también sus objetivos. Ellos tratarán de maximizar su beneficio y elegirán sus públicos objetivos, a que segmento del mercado quieren dirigirse.
En el caso de lo público la decisión compete a muchos y el proceso de toma de decisiones se hace más complejo. La elección de los destinatarios tampoco puede ser tan arbitraria como la de las empresas. Hay políticas orientadas al interés general, al interés común, al interés de todos, como las de medioambiente, en el que todos tenemos que vivir. Y hay políticas orientadas a algunos, como las políticas sociales, a través de las cuales la sociedad hace un ejercicio de solidaridad a favor de los más necesitados.
En las decisiones públicas se tienen en cuenta elementos que no es preciso considerar en las empresariales, o que en éstas se consideran en menor medida. De hecho, está de moda lo de la responsabilidad social de las empresas y se elaboran balances sociales.
La forma en que se toman las decisiones públicas, con mayor o menor transparencia, con mayor o menor participación ciudadana, ¿tiene que ver con las teorías neopúblicas? Pues puede que sí, pero en el fondo es puro sentido democrático. Y, si me apuráis, puro sentido común.
Una vez, tomadas las decisiones democráticas, establecidos los objetivos, definidas las políticas, ¿qué puede haber más natural que ejecutarlas eficientemente?, ¿cuál es el problema de externalizar cuando se han definido las políticas y fijado los objetivos? Por decirlo más claro, si me garantizan la asistencia sanitaria con unos estándares determinados, ¿en qué me beneficia que el médico sea funcionario o le pague el sueldo una empresa privada?
¿Y por qué la Administración no se va a dotar de un sistema de gestión de calidad?, ¿quién dice que un sistema determinado de gestión sea más neoempresarial que neopúblico? Las Administraciones necesitan tanto o más que las empresas gestionar sus recursos eficientemente, que para eso manejan el dinero de todos. Y las empresas de lo suyo gastan.
¿Cuál es la contradicción entre tomar las decisiones democráticamente y gestionar con técnicas profesionales (mejor que empresariales)?
Ahora bien, y aquí enlazo con lo de la cultura democrática, en un país donde te das la vuelta y los responsables públicos se meten hasta las cejas en chanchullos urbanísticos, o engordan el censo de la noche a la mañana para trampear los procesos electorales, es comprensible que dé miedo aligerar los mecanismos de control. Por estos pagos la picaresca hunde sus raíces en la noche de los tiempos y el ratio de sinvergüenzas por metro cuadrado es sustancialmente superior al de los países con los que nos gusta homologarnos. Aquí todavía se puede hacer alarde de defraudar en los impuestos y quedar como un campeón. Y hay nos duele.
Pero, al margen de estas miserias, tengo claro que las decisiones públicas deben ser tan democráticas y la gestión pública tan eficiente como sean posibles. O sea que neopúblicos sí y neoempresariales también.
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Está bien hablar de dos planos diferenciados: el político y el administrativo. El problema está en ser capaces de tender un puente entre ambos. Personalmente, no creo que los instrumentos de gestión, diseño, control y evaluación que contribuyen a la convergencia entre ambos difieran notablemente de los que se utilizan en la gestión en el ámbito de la empresa privada. Ni políticos ni gestores pueden compartir el espacio común de trabajo que es la administración pública ignorándose mutuamente y considerando que sus competencias se desarrollan en espacios independientes sin área de intersección.
En cuanto a la externalización, ni sí ni no. Desde luego, nunca en términos absolutos: ¿qué hacemos si contamos con recursos internos suficientes? ¿acompañamos la externalización con una reasignación de funciones o efectivos? ¿disponemos de criterios objetivos para evaluar la prestación de servicios y su adecuación a nuestras estructuras?
Cuando Alorza afirma «tenemos mucho que aprender de las empresas» refleja la concepción dominante en la Administración de nuestra época: La determinación de lo público por lo privado. Dado que resulta común transitar del campo privado al público sin definir la realidad de cada cual (como campo de estudio o realidad objetual). Y, si verdaderamente la Administración contiene la estructura de la ciencia, entonces, se debería explicitar su objeto, el método, y demás requisitos necesarios para aceptar la cientificidad de un saber. Pero en tanto, la Administración sucumbe, como la realidad pública también, ante el predominio conceptual de «novedades» como el elogio de la eficacia o calidad, que se han constituido como modas, pero que no inciden en la construcción de la ciencia, porque su visión se encuentra invertida, y el reto del siglo XXI sea poner en la cabeza, lo público. Y así se construya el camino…de lo abstracto a lo concreto.
Telegráficamente:
Efectivamente, me parece que la ciudadanía desempeña su rol más político en la definición de las políticas públicas. Lo sustancial es decidir qué papel queremos asignar a los poderes públicos, para hacer qué cosas y con qué recursos.
Esas políticas públicas se llevarán a cabo mediante múltiples actuaciones: regulaciones, ordenación, control, promoción, prestación de servicios, etc. Algunas de estas actuaciones se pueden realizar mediante agentes externos a la Administración y, especialmente, las de prestación de servicios. Y cuando digo algunas no quiero decir todas, ni siquiera todas las de prestación de servicios. Y mucho menos digo que se puedan hacer de cualquier manera.
La actuación pública nunca terminaría en la definición de las políticas. Es necesario evaluar su ejecución, para asegurar que se ajusta a lo establecido, y para mejorar la propia definición en los periodos sucesivos. Esta evaluación corresponde a los poderes públicos, que son los responsables de que lleguen a buen puerto las políticas que el pueblo soberano ha decidido que se lleven a cabo.
Digo que habrá entidades privadas que defiendan los valores públicos con más convicción que algunos organismos públicos. La Administración pública son las personas: básicamente, políticos y funcionarios. También es bastante inocente suponer que estos vienen equipados de serie con los más nobles valores públicos o que llegan a adquirirlos en el ejercicio de su función. Hay de todo, como en botica. Y a muchos de ellos tampoco se les puede dejar solos. También hay infinidad de ejemplos.
En las actuales sociedades complejas cada vez es más necesaria la intervención de múltiples agentes en la definición y ejecución de las políticas públicas. Compete a los poderes públicos crear las condiciones y poner los medios para que las relaciones y las actuaciones de esos agentes se desarrollen en armonía, o sea, que no se estorben o se contrapongan entre sí, sino que se sumen y generen sinergias. Es la sociedad en red.
No tendría que ser difícil estar de acuerdo en los conceptos generales que estamos manejando en este debate. Más o menos, los dos venimos a decir que cada cosa sea hecha por el que mejor pueda hacerla. Lo que realmente tendría miga sería determinar quienes tendrían que hacer cada cosa y en qué condiciones concretas.
Y, si se trata de elegir, yo también prefiero el sistema nórdico que el estadounidense.
No sé si termino de entender. Veamos. Parece que tu punto de vista pone el acento en la toma de decisiones políticas de manera participativa. Y que, a partir de ahí, la ejecución es algo que puede hacer cualquiera: funcionarios, ONGs, empresas privadas. Lo mismo da, con tal de que las políticas hayan sido bien formuladas: ¿es esa tu visión?
Sea o no esa tu idea, la mía es, desde luego, otra. ¿Cómo era la frase? «Haced las leyes y dejadme los reglamentos» Quiero decir que la mera formulación de buenas y participativas políticas públicas se queda en papel mojado cuando no se administran de manera equitativa, justa, legal y eficaz. La eficiencia es también importante, pero al servicio de los cuatro valores anteriores.
En lo que más discrepo es en tu afirmación -ingenua, a mi entender- de que una entidad privada, con o sin ánimo de lucro, va a defender lo público con la misma o mayor convicción que una administración. El mundo no es así. Hay infinidad de ejemplos que demuestran que no se les puede dejar solos, Por nombrar uno, los modelos semiprivados de prestación de servicios sanitarios en UK, no funcionaban en los barrios pobres, donde había que olvidarse de la rentabilidad económica en favor de la acción social.
Y la afirmación de que la externalización ahorra dinero hay que demostrarla. No hay evidencias. Hay que tener en cuenta que cuando externalizas, además de la factura por la prestación del servicio externalizado, hay que disponer de un sistema de control, inspección y seguimiento, que no resulta nada barato. Cuando se externaliza una actividad secundaria, no pasa nada. Pero ninguna empresa hace outsourcing de sus actividades clave… excepto la administración, por lo visto.
Tal como apuntas en tus posts sobre Longo, la administración posee una cultura burocrática, garantista, en la que los directivos públicos no encajan. De esa tensión se pueden derivar efectos positivos y negativos.
En fin, puestos a elegir entre dos sistemas extremos, prefiero el modelo nórdico que el estadounidense.
Me parece que en ese debate no hablábamos exactamente de lo mismo, aunque lo cierto es que en éste también mezclamos bastantes cosas.
Yo también creo que la discrepancia proviene de una falta de entendimiento. Y la verdad es que sigo sin llegar a entender dónde está el quid de la cuestión.
Es verdad, cuando se analizan las políticas públicas y el funcionamiento de la Administración, el político y el administrativo son dos planos relevantes, pero para lo que yo quería contar me venían mejor el de la decisión y el de la ejecución. O eso me parecía, al menos. Creo que es en el plano de la decisión donde mejor se evidencia el rol potestativo de la ciudadanía. ¿Qué modelo de sociedad queremos? ¿Qué niveles de prestaciones sociales? ¿Cuánta solidaridad estamos dispuestos a dedicar a los que están peor, por ejemplo, a las personas inmigrantes? ¿A cuánta productividad y a cuánta riqueza somos capaces de renunciar en el presente para dejar un planeta más habitable a las generaciones venideras? Todas estas son decisiones que no pueden hurtarse a la ciudadanía. Al menos, en un sistema que se pretende democrático. Las políticas públicas que se pongan en marcha deberán ser coherentes con las decisiones de la ciudadanía. Los recursos disponibles, que son siempre escasos (menos de los que harían falta para satisfacer todas las necesidades) se dedicarán a una u otra cosa en función de las preferencias de la ciudadanía, conjugando, como bien dices, los distintos intereses individuales existentes en la comunidad.
Que un determinado servicio se preste directamente por funcionarios adscritos al núcleo duro de la Administración o esa prestación se lleve a cabo a través de una agencia, una sociedad pública, una empresa privada o una organización de iniciativa social, ¿supone que podamos hablar de distintos modelos de Administración? Supongo que en parte sí. Pero a mí me parece más importante que políticas se llevan a cabo que cómo se instrumentalizan, siempre que estén claros los objetivos y los resultados que se pretenden.
En ese sentido, tenemos otro punto de acuerdo cuando afirmas: «No tengo nada en contra de la planificación, la calidad, la externalización, la privatización, la gerencialización… cuando se aplican bien«. De la misma forma, yo tengo mucho en contra de todas estas técnicas cuando se aplican mal.
No pretendo que una empresa privada, ni una ONG, defiendan los valores públicos, que habrá las que lo hagan con más convicción que algunos organismos públicos. Sólo digo que una agencia, una empresa privada o una ONG pueden, perfectamente, colaborar en la ejecución de políticas públicas y prestar servicios públicos. Pienso, además, que en muchas ocasiones pueden hacerlo tan bien o mejor que la Administración pública. Y, casi siempre, más barato. Esto último no es una tontería. Los ciudadanos cuando consumimos servicios privados tenemos muy en cuenta el precio. No veo por qué debería darnos igual cuanto nos cuesten los servicios cuando son de provisión pública.
No sé si el asunto de la participación, cuando se afronta desde una óptica neoempresarial, se parecerá mucho a los estudios de mercado, pero si es así no tiene nada que ver con lo que digo en el post. Me estoy refiriendo continuamente a que las ciudadanos deben tomar las decisiones importantes para la concepción de las políticas. Sigo pensando que las decisiones públicas deben ser tan democráticas y la gestión pública tan eficiente como sean posibles.
Seguramente, no he sido capaz de explicarme con claridad ni en el post ni en este comentario, pero estoy seguro de que no me faltarán otras oportunidades para seguir intentándolo. Espero que no te aburras, ni tú ni los demás que puedan estar siguiendo está conversación, y tengas la paciencia de leer también los futuros intentos de aclarar estos balbuceos.
Sobre la cuestión de los directivos públicos, que a mi esta figura me parece un elemento importante de profesionalización y racionalización de la Administración pública, me remito al artículo de Francisco Longo que resumí en los tres posts siguientes:
– No hay management sin managers
– Claves para la institucionalización de la dirección pública
– Un tema central para la gobernabilidad
Espero que estemos de acuerdo en que cada modelo tiene su ámbito de aplicación y que la cuestión es utilizar cada modelo administrativo y cada técnica de gestión dónde y cómo es debido.
Este debate es recurrente, Iñaki.
¿Recuerdas este post? Una administración garantista, pero eficaz. ¡Ha pasado bastante más de un año!
¿Debate academiscista? En todo caso, debate. Y no irrelevante, puesto que has preferido subirlo a post, en vez de mantenerlo en los comentarios.
Nuestra discrepancia es más bien una falta de entendimiento, probablemente porque no me haya explicado bien. Tú estás hablando de técnicas de gestión, mientras que yo hablo de modelos de administración pública. Lo diré claro: todas las técnicas de la NGP son aplicables. La cuestión es dónde, cómo y para qué. No tengo nada en contra de la planificación, la calidad, la externalización, la privatización, la gerencialización… cuando se aplican bien.
Yo también veo dos planos, pero no coinciden con los tuyos, aunque pueda parecerlo. Para mí son: el plano político y el plano administrativo.
El político tiene como misión conjugar intereses individuales. Puede hacerlo según varios modelos, más o menos subsidiarizados, más o menos participativos.
La administración lleva a efecto las políticas públicas. Presta servicios, regula actividades, fomenta comportamientos…
En ambos niveles se toman decisiones, si bien la ejecución es más bien cosa de la administración. Esas decisiones pueden tomarse en la cúpula o mediante modelos más democráticos.
A veces la administración funciona razonablemente bien, pese a que el nivel político está en crisis. A veces la administración funciona mal, pese a que el nivel político hace bien su trabajo. No hay una mera relación jerárquica, aunque sólo sea porque los funcionarios tienen su propia deontología, de la que es difícil moverlos.
La externalización, para tomar tu argumento, tiene muchos más problemas que el de la mera formulación de objetivos y políticas. No puedes esperar que una empresa privada, ni siquiera una ONG, defienda los valores públicos. Siempre pondrá al beneficio, a la eficiencia, por encima de la equidad, la universalidad, la justicia.
Algunos servicios de algunas administraciones pueden externalizarse sin muchos problemas. La mayoría precisan de un control muy estricto, que no es nada barato de ejercer. Muchos no deberían ser externalizados nunca. Y no hablemos ya de otras funciones de la administración, como la inspección o la regulación.
Administraciones y empresas son muy diferentes. Tenemos mucho que aprender de las empresas, pero más en cuanto a técnicas de gestión que a modelos de gobierno.
Yendo al asunto de la participación, cuando se afronta desde una óptica neoempresarial, se parece mucho a los estudios de mercado. Es normal: la NGP conceptualiza a la ciudadanía como clientela. Sin embargo, desde una óptica de gobernanza, la participación es codecisión y coproducción de los servicios.
Y no me extiendo más, que si no tendré que hacerlo en un post… Por cierto, bonita imagen.