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e-Organización


Después del día de gloria de ayer (gracias por vuestro apoyo), vuelvo a la brega con la serie de factores de éxito para el desarrollo de la Administración electrónica. En esta entrega reflexionamos sobre el modelo organizativo de la Administración electrónica.

La estructura orgánica de las Administraciones es uno de los pilares del modelo organizativo burocrático. El organigrama de cada Ministerio, de cada Departamento administrativo, se regula por decreto, estableciendo rígidamente las jerarquías internas y las competencias de cada órgano hasta que se publique uno nuevo que derogue el anterior, lo que suele coincidir con un cambio de Gobierno, bien por cumplimiento del ciclo político electoral, bien por remodelación interna del Gobierno.

La tesis que defendemos en este post es que este modelo organizativo rígido, fuertemente jerarquizado, no se adecua bien a los esquemas de la Administración electrónica, proponiendo en su lugar el modelo que se ha dado en llamar “organización en red”. Este es precisamente el leit motiv de este blog: poner las “Administraciones en red”. Y ese es el tema de hoy.

Comenzaremos repasando telegráficamente las características del modelo organizativo burocrático aun vigente. Ya hemos señalado que este Modelo crea unas estructuras rígidas y fuertemente jerarquizadas. Las decisiones se centralizan en el vértice estratégico y los niveles intermedios de la organización, así como el conjunto de los empleados públicos, actúan con escasa autonomía e iniciativa. Por tanto, se produce una gran separación entre los niveles de decisión y los niveles operativos. La estructura organizativa tiende a ser muy vertical, con numerosos niveles jerárquicos intermedios, que muchas veces responden a fines retributivos, más que organizativos, ante las limitaciones del sistema salarial público. Los órganos administrativos suelen ser celosos defensores de las competencias que tienen atribuidas y tienden a la autarquía, evitando no ya cualquier tipo de intromisión sino también la colaboración con otros órganos respecto a lo que, según su forma de ver, sólo a ellos compete. De tal forma, que la Administración está constituida por una pléyade de compartimentos estancos que tienden a un comportamiento autista. En la Administración se mira mucho hacia arriba, raramente hacia los lados y casi nunca hacia abajo.

La organización en red que corresponde al Modelo de Administración Relacional puede definirse por las características contrarias a las señaladas para el Modelo burocrático.

En primer lugar, como ya hemos explicado en este blog, las sociedades actuales se caracterizan por su complejidad, de forma que los poderes públicos difícilmente pueden aspirar a resolver, por sus propios medios, todos los problemas que se plantean en ellas, siendo necesario implicar a los diversos agentes funcionales que actúan en las mismas, adoptando una organización en red.

En palabras de Innerarity, se trata de “sociedades sin vértice ni centro”, en las que “sus relaciones ya no son jerárquicas sino heterárquicas, o sea, estructuradas en forma de red”, constituyendo esta peculiaridad ”su complejidad específica”.

Lo que Innerarity propugna para la política, me parece de aplicación también para la Administración pública que, en definitiva, es el instrumento del poder político para actuar en la sociedad: “La política debe transitar desde la jerarquía a la heterarquía, de la autoridad directa a la conexión comunicativa, de la posición central a la composición policéntrica, de la heteronomía a la autonomía, del control unilateral a la implicación policontextual. Ha de estar en condiciones de generar el saber necesario – de ideas, instrumentos o procedimientos – para moderar una sociedad del conocimiento que opera de manera reticular y transnacional”.

La Administración relacional debe ser capaz de implicar a la ciudadanía, a las empresas y a los diversos agentes sociales en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

Una Administración que funciona en red es una Administración que colabora, que aborda los problemas de la ciudadanía con perspectiva integral (porque los problemas sociales no están segmentados), que coordina el funcionamiento de sus nodos, que es capaz de integrar armónicamente la actividad de nodos públicos y nodos privados, que orienta su actuación a conseguir resultados y generar valor para la ciudadanía a la que sirve y, por tanto, no teme sino que promueve la participación ciudadana.

Las características del diseño organizativo que corresponde al Modelo de Administración relacional se resumen muy bien en el artículo “e-Administración y nuevos modelos de gestión pública” de Carles Ramió. En este artículo, citando a López y Leal (2002), se define la configuración de este Modelo en torno a los cuatro ejes siguientes:

  • Un centro relativamente pequeño donde se toman las decisiones políticas y se establecen las políticas públicas. A este nivel las NTI ayudan a recabar y a gestionar la información para realizar la toma de decisiones.
  • Un conjunto de unidades fuertemente descentralizadas (a nivel territorial y a nivel funcional) encargadas de traducir las políticas en iniciativas para la ciudadanía. A este nivel las NTI deberían emplearse para mejorar la actividad interna de las Administraciones.
  • Un conjunto de organizaciones públicas y de organizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de lucro que se encargan de la gestión e implementación de los programas públicos. A este nivel las NTI deberían emplearse para mejorar la actvidad interna de estas organizaciones.
  • Creación de interfaces de relación ciudadanos/Administración capaces de hacer fáciles y amigables estas relaciones.

Entre los aspectos que es necesario tener en cuenta para construir este Modelo de Administración, hay que mencionar el de las personas que son capaces de hacer funcionar una Administración que funciona en red. Las características de los e-Funcionarios o “funcionarios electrónicos” (término horroroso, por otra parte) van más allá de su capacitación tecnológica, como ya hemos explicado en este blog, y tienen más que ver con su orientación al servicio, su componente relacional y su focalización a tareas de valor añadido.

Por otra parte, una Administración relacional, que funciona en red y hace un uso intensivo e inteligente de las TICs, constituye un entorno idóneo para la adopción de nuevas formas de organización del trabajo más flexibles y adecuadas a las necesidades de las personas que vivimos y trabajamos en estos tiempos que nos ha tocado vivir.

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  1. 02/10/2006 en 21:42

    Marialob, tal vez la normativa no es un escollo insuperable. Por ejemplo, intuyo que nada prohibiría que los centros de salud tomaran decisiones para llevar adelante determinados programas que sean prioritarios para la comunidad en la que se insertan(p.e., prevención de la obesidad), dentro de unos límites presupuestarios globales y dentro del marco de un Plan de Salud global. El ápice estratégico se ocuparía de coordinar y recoger información acerca de estas iniciativas para extender el aprendizaje al conjunto de la red.Ése sería un ejemplo de organización en red, one step beyond la Nueva Gestión Pública y con amplio espacio para la participación, tanto en la concepción como en el diseño.

  2. 02/10/2006 en 21:42

    Interesante modelo de organización, que no obstante choca actualmente con toda la normativa vigente respecto a la estructura piramidal de las Administraciones públicas y que continúa exigiendose por la Función Pública anulamente cuiando se propician cambios en las relaciones de puestos de trabajo. Se tiene que empezar, en mi opinión, mediante experiencias piloto que confirmen que ese cambio es posible y que va a significar avances importantes, tanto en la imagen pública de las Administraciones como en la calidad de las prestaciones que se generen a la ciudadanía.

  3. 02/10/2006 en 21:42

    Una vez más, one step beyond. No me extraña que luego diga Rafael eso de que nos adelantamos.Pues lo de Ramió me parece muy bueno comparado con la Administración realmente existente.Tendremos ocasión de seguir conversando sobre ese modelo de administración experimental que te traes entre manos.

  4. 02/10/2006 en 21:42

    Bien explicado. Me gustan mucho tus premisas, pero no tanto algunas de las conclusiones. El modelo que esbozas a partir de Carles Ramió es purita Nueva Gestión Pública, con el énfasis en separar la concepción de la ejecución. En algún post anterior he hablado de los problemas que enfrenta este sistema, entre ellos el de impedir que se diseñen políticas públicas en el nivel local, donde se conoce de primera mano las especificidades del microentorno y se conecta con los actores sociales. Eso, por no hablar de lo difícil que es coordinar acciones transversales en un esquema que pretende descentralizar el impulso político pero que establece una jerarquía, si no de mando, de ámbito de decisión: políticas – iniciativas – gestión.En resumen, me apunto a la administración relacional, pero no a la implantación que pretende Ramió.

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