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Open government, sin perjuicio de las teorías clásicas

30/06/2008

Ha sido un placer haber provocado un post de Andrés Morey sobre “Nuevas tecnologías y Gobierno y Administración“. Puede decirse, sin temor a exagerar, que Andrés Morey conoce la Administración pública prácticamente desde todos los puntos de vista, ya que ha ejercido numerosos cargos en diversas administraciones y ha sido profesor universitario de derecho administrativo, ciencia de la administración y función pública. También ha realizado un buen número de trabajos como estudioso de la Administración pública, algunos de los cuales están disponibles en Internet.

Es meritorio y destacable que después de haber visto y conocido tanto sobre la Administración pública, Andrés Morey sigue abierto a asimilar las nuevas ideas y tendencias:

“Desde que he abierto el blog y he entrado en contacto con la denominada blogosfera pública estoy permanentemente teniendo que asimilar nuevas ideas y tendencias, visiones y preocupaciones diferentes de aquellas que son las mías, que mis lectores ya saben que conectan más directamente con los aspectos jurídicos y de Ciencia de la Administración entendida como aquella que se dirige a conocer cómo se administra y a establecer las reglas de la buena Administración pública”.

Aunque, en su post, valora positivamente el concepto de open government, muestra alguna preocupación “por saber qué es el Gobierno, para qué está y que es una Administración pública y porqué son poder público ambos“. Para él lo importante es que ambas instituciones, Gobierno y Administración pública, cumplan sus fines.

De estas cosas voy a reflexionar en este post, porque comparto esta inquietud de Andrés Morey. Y no pretendo que el Gobierno y la Administración abandonen su esencia y su fundamento a causa de los nuevos conceptos, sino que para mí el objetivo del open government es precisamente conseguir todo lo contrario: que el Gobierno y la Administración cumplan mejor sus fines en el contexto actual y que sean fieles a su esencia y a su fundamento.

Casualmente, hace un par de semanas le oí puntualizar a una persona que también ha ocupado cargos de responsabilidad en la AGE, que hay que distinguir entre el Gobierno y la Administración pública, porque a veces hablamos de la Administración como si fuera autónoma en sus actuaciones y, sin embargo, no hay que perder de vista su carácter instrumental y su sometimiento a las decisiones del Gobierno.

En la tradición americana el término “government” engloba a ambas instituciones, pero cuando traducimos government por “Administración“, es necesario matizar la delimitación existente en el sistema español entre el Gobierno y la Administración.

Según la Constitución española:

  • El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes (Art. 97).
  • El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley (Art. 98.1).
  • La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (Art. 103.1).

Como curiosidad, veamos cómo define la Wikipedia a la Administración pública:

“Por Administración pública, generalmente, se entiende a la organización integrada por un personal profesional, dotada de medios económicos y materiales públicos que pone en práctica las decisiones tomadas por el gobierno”.

Vale, el Gobierno y la Administración pública son instituciones distintas, cada una con sus responsabilidades y principios de actuación. Pero no me parece descabellado considerar que en la práctica forman parte de una misma organización, de forma similar a como una empresa está constituida por un Consejo de Administración y una estructura operativa que lleva a la práctica las decisiones adoptadas por dicho Consejo.

Diseño organizaciones MintzbergDe acuerdo con la teoría del diseño organizativo de Mintzberg (pdf), el Gobierno ejercería las funciones del ápice estratégico de la Administración pública.

De tal forma que, a los efectos de este análisis del oGov, la Administración pública puede considerarse una organización dirigida por el Gobierno. Supongo que no os suena raro.

Bajo esta figura de Gobierno podemos incluir tanto el Gobierno del Estado, como el de cada Comunidad Autónoma, o el Gobierno municipal, en el caso de los Ayuntamientos.

Por tanto, con independencia de las distintas responsabilidades establecidas en la legislación para el Gobierno y la Administración pública, nos resulta útil considerar al conjunto de ambos como una unidad responsable de la gestión de las políticas y de los servicios públicos.

A los que recordéis el debate (inconcluso) sobre la función directiva pública, a lo mejor os suena todavía la delimitación de responsabilidades que establecimos entonces entre la esfera de la política y la de la Administración:

  • Hay una responsabilidad política que se asume en último término ante la ciudadanía y se descarga periódicamente mediante las elecciones. Y, además, en los sistemas democráticos representativos, los responsables de los órganos ejecutivos responden de su actuación ante las asambleas parlamentarias, como representantes de la soberanía popular. Así lo dispone el artículo 108 de la Constitución española: “El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados”.
  • Y, por otra parte, estaría la responsabilidad que cabría exigir a los directivos públicos por los resultados de su gestión. Esta responsabilidad sería de carácter exclusivamente profesional. Una vez fijadas las políticas públicas por quienes tienen legitimidad democrática para ello, con la colaboración de los estamentos profesionales administrativos y, en su caso, con la deseable participación ciudadana, sería responsabilidad de los directivos y de los profesionales públicos gestionar eficientemente los recursos disponibles para alcanzar los objetivos establecidos. Para ello, la actuación de los directivos públicos se debería someter a evaluación del rendimiento y al control de los órganos superiores.

Esta responsabilidad profesional que atribuíamos en este párrafo a los directivos públicos sería la propia del ámbito administrativo y se haría extensiva a los restantes estamentos de la administración de acuerdo con las funciones de cada uno de ellos.

En cualquier caso, lo que aquí se establece es un juego de relaciones entre personas: nivel político, nivel funcionarial y ciudadanía. Y la propuesta del oGov es, precisamente, promover y facilitar la conversación entre ellas, proponiendo valores, métodos y herramientas que agilicen esta conversación y la hagan lo más fructífera y productiva posible, al servicio siempre del interés general de la ciudadanía, pero haciendo posible, al mismo tiempo, alcanzar los objetivos legítimos y razonables de todos los agentes que intervienen en la gestión de lo público.

No veo ninguna contradicción con los fines, los fundamentos y la esencia del Gobierno y de la Administración pública.

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  1. 01/07/2008 en 00:10

    No se puede dejar de acuerdo con todo lo que dices y agradezco las opiniones que viertes sobre mi persona. A mi lo único que no me convence en estas reflexiones es que es frecuente que se olvide el papel que la Administración juega con respecto al Derecho y en especial respecto de los derechos subjetivos y su eficacia y en ese papel no entiendo que se esté al servicio del Gobierno, sino que se presenta el aspecto de la Administración como poder y garantía, lo que no impide que la decisión final sea de un autoridad política o del Gobierno en su caso. Ahí no hay dependencia, ni servicio, ni obediencia al gobierno, se ejerce una función pública preceptiva.
    En mi estudio sobre Juridicidad y Organización que llevo años realizando, tendré que abordar el modelo burocrático y es precisamente en estos aspectos que he mencionado donde sigue vigente el modelo weberiano. Todo es compatible, pero el acento puesto en la actualidad en el resto de aspectos que hoy preocupan más, hace necesario que no perdamos de vista los que destaco

  2. 01/07/2008 en 09:30

    Tienes toda la razón. En mi análisis he omitido la función que tiene la Administración pública como garante de la legalidad y de los procedimientos establecidos. Los gobiernos tienen la legitimidad democrática y pueden decidir las políticas, pero efectivamente no pueden hacerlo de cualquier manera. En eso las Administraciones públicas no son un ente subordinado al gobierno. Es paradigmático el caso de los secretarios e interventores de los Ayuntamientos, que ejercen una función pública de garantes de la legalidad, que por cierto les convierte en unos personajes, cuando menos, polémicos. En la misma línea, pienso que la Administración pública juega un papel importante en la preservación de los valores públicos, a los que Alorza se ha referido en alguna ocasión en este blog.
    Te agradezco mucho el comentario. No dejo de maravillarme cada día con las posibilidades que nos ofrece Internet para estar en contacto y conversar con gente tan diversa y tan distante (a veces, sólo geográficamente). Me encanta este ejercicio de aprendizaje compartido. ¡Pena que no hubiera Internet hace 30 años!

  3. 01/07/2008 en 13:50

    El debate no hace más que enfrentar (en el sentido positivo de la palabra) el modelo burocrátrico tradicional, basado en el derecho y en el procedimiento, con un enfoque más pragmático enfocado en el servicio al ciudadano. Ambos modelos pueden ser válidos; lo que no veo claro es que toda la Administración sea burocracia ni que toda la Administración sea servicio. Y es que la producción de valor que hacen las Administraciones es muy diferente a la que hacen las empresas. Es multiforme, porque no sólo se producen servicios, sino que también se produce regulación (seguridad jurídica), bienes colectivos, valores, capacidad de respuesta, protección social, etc. En todo este conjunto, la burocracia es en parte necesaria y más en aspectos concretos como la producción de regulación . En otros, puede ser un lastre porque la objetividad y garantías que se pretenden no compensan para la rémora que suponen en la producción de un servicio.

  4. 01/07/2008 en 19:59

    Este era el punto de vista que faltaba para completar el enfoque. Efectivamente, la burocracia tiene su lugar y la orientación a servicios el suyo. En muchos casos, incluso, tienen que convivir en los mismos procesos y pueden hacerlo porque no son incompatibles. La cuestión es, una vez más, acertar con el punto de equilibrio. Aunque en abstracto pueda parecer un asunto complicado, mi percepción es que cuando se analizan casos concretos se ven más claras las cosas y es más fácil delimitar hasta donde tienen que llegar las garantías y la burocracia y en que aspectos es preferible agilizar los trámites y las tareas.

  5. 12/12/2008 en 13:30

    Estaría bien que las diferentes Administraciones públicas Vascas, donaran su material fotográfico a la Wikipedia, como recientemente ha hecho e Gobierno Alemán.
    Saludos.

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