La Administración 2.0 como caballo de Troya del modelo burocrático
En este post retomo un debate de hace un mes. El pasado 24 de febrero Carlos Guadian publicó un post titulado «La revolución dospuntocerista de las administraciones públicas«.
Su tesis es la siguiente: «las administraciones públicas tienen que empezar a utilizar las herramientas de la web 2.0 como un complemento a su gestión diaria, pero sobre todo orientándola a su relación con la ciudadanía y con sus propios empleados«. Pero Carlos Guadian ve dificultades para aprovechar toda la potencia de estas herramientas debido, por una parte, a las formalidades que requiere el procedimiento administrativo y, por otra, al posible mal uso por parte de la ciudadanía.
A partir de estas reflexiones se ha generado un interesante debate que ha dado lugar a 45 jugosos comentarios directos. Y, además, Oscar Cortés ha continuado la conversación en su blog: «El 2.0 en lo público: Más querer que poder«.
En el debate participaron Carlos Guadian, Crandell, Andrés Nin Pérez, César Calderón, ocortes, Javier Llinares, drjordan, dreig, Carlos, miguel, Nacho Campos y Alorza.
Sigo la conversación con este post.
Argumentos pesimistas esgrimidos en este debate:
- Si llegan a utilizarse los canales interactivos de comunicación 2.0, se usarán en un solo sentido y probablemente con intención principalmente electoralista o partidista.
- Si bien podemos afirmar que técnicamente estamos preparados para una mejor relación de la Administración con los ciudadanos, la propia burocracia Administrativa y el marco legislativo actual (empezando por la propia Constitución), no facilitaría e incluso iría en contra de dicha relación.
- La principal diferencia entre empresa privada y pública es que la primera puede hacer todo lo que quiera siempre y cuando no incumpla alguna Ley, mientras que la segunda sólo puede hacer aquello que esté tipificado por la Ley. Grandes y profundos cambios legales se requieren si queremos una Administración moderna y avanzada.
- El problema es que la mayor parte de los Servicios que presta la Administración requieren del procedimiento Administrativo. Aquellos que no lo requieren son meramente servicios de información. Todo lo que requiera interacción y autenticación (que son los trámites realmente importantes) no podrán realizarse si no es con canales de comunicación ex-profeso.
Argumentos optimistas:
- Tenemos que ser capaces de cambiar el enfoque y pasar de el actual, que es “que vengan los ciudadanos a mi plataforma y si eso, hablamos”, a “llevar la administración a donde están los ciudadanos”, y ese sitio son las redes sociales.
- La administración pública va mucho más allá del procedimiento administrativo, para el que evidentemente hay que garantizar los principios de seguridad y legalidad. La administración tiene que conversar con los ciudadanos fuera de los estrechos márgenes de los concursos, los expedientes y las resoluciones. Tiene que incorporarse a la conversación escuchando lo que aportan los ciudadanos y aportándoles información. Y eso puede hacerse en los social media.
- Llevar la administración donde están los ciudadanos es abrir oficinas y departamentos físicos de atención al ciudadano, y también lo es hacer esto mismo en las redes sociales. Apostar por las conversaciones asíncronas, transversales y que doten de capilaridad a las políticas públicas.
- Hay que primar la racionalidad, y la necesidad de las personas a otro tipo de intereses. Hay que comunicar en los medios que el ciudadano quiere utilizar y darle la posibilidad a ese ciudadano para que pueda recibir el servicio que necesita y si es posible antes que el ni siquiera se de cuenta de que lo necesita.
- Las herramientas 2.0 pueden ser beneficiosas no sólo para la actividad de información pública (en la que ya supondría una mejora), sino también para el propio diseño de los servicios públicos. ¿Quién puede saber mejor qué servicios necesita que la propia ciudadanía?, ¿quién sabe mejor que nadie cómo le resultaría más cómodo cumplir los trámites que el procedimiento administrativo impone?, ¿quién sabe mejor que nadie cuáles son los servicios que preferiría tener disponibles en la administración electrónica cuanto antes?, ¿de verdad en las Administraciones tenemos la certeza de que la estrategia de priorización de los servicios que se van a implementar en la administración electrónica son los que aportan más valor a la ciudadanía? Creo que no. Y para ello, ¿por qué no disponer de un canal abierto en el que la ciudadanía pueda opinar sobre sus preferencias?, ¿no podría la Administración acercarse a las conversaciones que ya se producen en la red para escuchar lo que se habla sobre las nuevas necesidades?
- Podemos implantar herramientas 2.0, sin una revolución normativa, para tres ámbitos:
– canal de información información administración-ciudadanía
– participación ciudadana en todas sus variantes
– prestación de “servicios puros” (aquellos similares a los de la empresa privada)
- En cuanto a comunidades, creo que sí se está produciendo interés por las herramientas 2.0, la participación, la construcción colaborativa de conocimiento y todas estas cosas de las que hablamos en la web social. Quizás tengan que ser entonces estas comunidades las que podrían formar grupos o canales en sistemas “informales” como Facebook o Twitter y actuar como interlocutores, como radar de la propia administración. Quizás suene utópico pero creo que el funcionario dospuntocerizado puede ser un buen Community manager….
- Si esa actitud hacia el cambio continuo en el que nos hemos sumergido acaba calando, creo que poco a poco lograremos una AAPP más acorde a las necesidades de los ciudadanos.
Soluciones salomónicas:
- La conversación es relativamente fácil de llevar a cabo en los asuntos más cercanos a la participación ciudadana: deliberación pública, innovación abierta, evaluación de políticas, transparencia, rendición de cuentas… También es factible en lo que tiene que ver más con la información que con la tramitación. La dificultad está en el trámite administrativo. Se trata de procesos hipernormativizados, donde no es fácil pasar a un ambiente más abierto. ¿Cómo ves crear complementos para Facebook para la firma electrónica, el registro, la notificación fehaciente y demás?
- La Administración pública es muy amplia y llegar a un dospuntocerismo perfecto en algunos ámbitos no sólo sería imposible sino que incluso no sería deseable. P. ejem, al ejercer el principio de autoridad . Pero si pensamos en otros ámbitos de la gestión pública, como la gestión municipal o la de ciertos servicios públicos es muy recomendable mirar más al ciudadano y se pueden emplear ciertas herramientas.
- Habría que diferenciar dos facetas distintas de los servicios públicos: por un lado, los servicios sujetos a procedimiento administrativo, y por otro lado el resto de la actividad pública. Para los primeros, la normativa provoca rigidez. Si hay que cambiar, pues que se cambie… De todas formas, aún sin cambiarse normativa alguna, creo que la e-administración generará un avance sustancial en la prestación de los servicios administrativos, cuando esté implantada al completo (o en su mayor parte), y ello con todas las garantías necesarias. Cuestión distinta es, para mí, el resto de actividad pública no sujeta, al menos de forma directa, a procedimiento administrativo. Me estoy refiriendo a servicios como los de información pública, o el diseño de nuevos servicios. Para este tipo de actividad sí que no veo impedimento alguno para usar, con la normativa actual, canales de comunicación 2.0.
- No veo incompatible la legislación actual con un escenario en el que se complementen los servicios tradicionales con la administración electrónica, para hacer lo mismo más cómodamente, (e-government) y con canales de comunicación 2.0 para conversar (informar, escuchar, debatir… ¿open-government?).
- 1. Para mi la Admon Publica tiene dos vertientes muy diferenciadas: ordenación de ciertas actividades sujetas a un regimen estricto administrativo y proporcionar servicios publicos a los ciudadanos. 2. Obviamente puede ser mas dificil que en el primer caso la web 2.0 se adapte a la rigidez de las normas. Aunque lo que comentabais respecto del principio de eficacia me ha hecho gracia: ¿las redes sociales harian mas lenta e ineficaz aun la actividad administrativa? Y 3. Se habla de la reigidez normativa, pero siempre olvidamos que las leyes se pueden cambiar! Los principios de la actuación administrativa vienen desarrollados principalmente en la ley 30/92 que regula esas 4 lineas que contiene la Constitución. Y repito: se pueden cambiar!
Mi opinión:
Después de esta recopilación, es fácil alinearse (más o menos) con las tesis salomónicas. Como se apunta en algunos de los comentarios anteriores, hay un montón de utilidades 2.0 que son perfectamente aplicables en la administración pública sin necesidad de ninguna modificación legislativa. Por ejemplo, todo lo que sea abrir cauces de participación ciudadana para tener en cuenta la opinión de la ciudadanía en el diseño y ejecución de las políticas públicas no requiere ninguna modificación del procedimiento administrativo. También es posible construir una administración más transparente, facilitando información sobre proyectos normativos, planes estratégicos, ejecución presupuestaria, memorias de actuación, etc.
Podríamos poner montones de ejemplos de prácticas administrativas 2.0 que no se contradicen con el modelo burocrático, ni con la regulación actual del procedimiento administrativo. Por ejemplo, las comunidades de pacientes crónicos con participación de profesionales sanitarios o el BOE 2.0 que propuso hace tiempo Félix Serrano. Y podríamos mencionar también las enormes posibilidades de los entornos 2.0 en el ámbito interno de las administraciones, para la gestión del conocimiento y el trabajo colaborativo. Seguramente, el mejor ejemplo es el que hemos citado tantas veces en este blog: el programa compartim del Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya.
La Administración 2.0 tiene mucho recorrido sin necesidad de grandes cambios normativos y en «sana» convivencia con el modelo burocrático. Lo que hace falta es tener voluntad de llevar a cabo estas iniciativas, en lugar de recurrir a eso que sabemos hacer tan bien en la Administración pública: buscar excelentes escusas para no hacer las cosas.
Eso sí, una vez que el despliegue de la Administración electrónica elimine los papeles y la mayor parte de los trámites presenciales, y que la Administración 2.0 se convierta en una realidad cotidiana en los ámbitos «no procedimentales» de la Administración pública, el modelo burocrático comenzará a caer por su propio peso. Es decir, mi tesis es que no hace falta esperar al «derrocamiento» del modelo burocrático para introducir los valores, las prácticas y las herramientas 2.0 en la Administración, sino que la introducción de éstas será el medio más eficaz para superar el actual modelo administrativo, un modelo del siglo XIX que va a ser superado, sin duda, en el siglo XXI.
Otras referencias interesantes sobre este tema:
- Buenas y malas prácticas en la transición hacia la “Empresa 2.0″
- ¿A qué nos referimos con web 2.0 para la Administración Pública?
- 10 razones para que la administración pública se apunte a la Web 2.0
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Vaya, veo que acudo un poco tarde a este interesente y elevado debate. Habéis aprovechado para hacerlo el momento en que estaba poniéndome al corriente en la OEPM y casi me pierdo esta fiesta.
Si lo he entendido bien, el dospuntocerismo representa una nueva capa en las relaciones sociales, apoyada en la tecnología. Desde ese punto de vista, la tecnología, en principio es de aplicación en todas o prácticamente todas las actividades de la Administración, pero las herramientas 2.0 serán sin embargo de aplicación en mayor o menor medida según la actividad concreta de que se trate.
Yo lo veo más como una capa que se superpone a las anteriores, no necesariamente eliminándolas o sustituyéndolas, aunque eso pueda suceder en algunos casos.
Creo firmemente que el dospuntocerismo, para ser eficaz, no basta con la buena voluntad de unos cuantos ni con unos debates de café. Hay poner en marcha toda la mecánica administrativa para que tenga fuerza. Eso implica BOEs, organismos, planes proyectos y campañas de propaganda, etc.
En otras palabras, implica voluntad política al más alto nivel. Tal como está el panorama, no veo que la haya por ningún lado. Sólo tengo la esperanza que en un futuro próximo aparezca el «Obama español», quien a lo mejor sí puede cambiar las cosas.
Creo que se están mezclando varias cosas en este debate.
Una cosa es el modelo burocrático que todavía rige el funcionamiento de la Administración pública en el Estado español, con tecnología o sin tecnología.
Y otra muy distinta es el modelo de Administración 2.0, que propugna una Administración abierta, participativa y relacional. En este caso, la alternativa sin tecnología tal vez fuera posible, pero tendría poco sentido.
La Administración electrónica no pretende superar el modelo burocrático, sino simplemente, y no es poco, mejorar su funcionamiento, tanto en las relaciones externas con la ciudadanía, como en las internas entre los órganos de cada Administración y de las diferentes administraciones entre sí.
El e-Government persigue una Administración mejor, pero no supone un cambio de modelo como tal. El sistema de jerarquías y de competencias permanece inalterado, igual que el modelo de funcionamiento basado en la desconfianza y en los controles formales. El e-Government sólo habla de transformación en las famosas fases de Gartner y lo hace con la boca pequeña porque, en el momento que se elaboró este esquema, la fase de transformación quedaba tan lejos que prácticamente era ciencia ficción.
Sin embargo, el desarrollo del e-Government o Administración electrónica es positivo en sí mismo, aunque no fuera un caballo de Troya o un paso previo al cambio de modelo. Y es positivo porque facilita la vida de los ciudadanos, al menos en lo que respecta a sus relaciones con la Administración pública. Y porque supone una Administración que gestiona mejor y es más eficiente.
Pero, además, el pleno desarrollo del e-Government, como bien imaginó el grupo Gartner, va a facilitar el cambio de modelo administrativo. No digo que lo vaya a provocar sin más, pero sí que va a situar a la Administración en mejores condiciones para que ese cambio sea posible.
Nada que ver, por cierto, con el franquismo, que ni era bueno en sí mismo, ni facilitaba el advenimiento de nada mejor. El franquismo sólo fue uno de tantos renglones torcidos de la Historia.
Pero todas estas cosas se merecen un post, como mínimo.
@ocortes je,je, cuesta posicionarse, ¿verdad? A mí también, pero cada vez sospecho más que tenemos que desaprender lo que hemos aprendido y desprendernos de proyectos que en su día nos parecieron importantes, para prestar el mejor servicio libres de trabas. Sospecho que algunos de los que han empezado más tarde van a tener más ventajas.
Iñaki, como siempre un magnífico resumen, perfectamente estructurado y un corolario muy sugerente. Respecto a las preguntas que lanza @alorza, siempre mordaz y poniendo el dedo en la llaga, me posiciono: desde luego que la e-Administración ha sido y es un porrón de millones para no cambiar prácticamente nada, pero es que lo difícil es realmente producir ese cambio en lo que es la esencia de cómo funciona nuestra Administración. Y dicha esencia no ha cambiado, desde luego, porque se sigue pensando y haciendo igual salvo en vez de echar un garabato y un sello de armas dar un click y poner una firma electrónica. Efectivamente el e-gov da continuidad al modelo burocrático pero es un tímido avance en algunos aspectos. ¿Demasiado caro? Seguramente sí, pero no olvidemos que la Administración es la Administración y que por muy sugerentes, innovadores y rupturistas que seamos siempre seremos una minoría rara para lo que es el grueso administrativo. Por ello avalo la teoría de @iñaki y @nacho de que es un proceso, porque así los cambios se producirán. ¿Lentamente? ¿No cómo los queremos exactamente? Quizá, pero a mí que haya cambios ya me reconforta, aunque reconozco que también me saca de quicio dicha lentitud y las resistencias a los mismos. El modelo burocrático es un muro muy, muy duro y muy, muy alto para derribar; y además, en casos tiene su sentido y no creo siquiera que haya que derribarlo, sino ponerlo al día (y para esto la Administración electrónica está siendo buena). El problema es cuando la Administración se ve todo burocracia, como aquí ocurre, sin entender que hay muchos espacios como dice Iñaki donde es posible hacer cosas sin cambiar nada.
En fin, he contado un rollo un poco caótico y desestructurado pero es lo que se me ha ido ocurriendo.
@Nacho @Iñaki Ánimo, amigos. Espero más de vosotros. Decir que son fases de un proceso es no decir nada. También el franquismo puede ser visto con una fase del proceso de llegada a la democracia 🙂 ¿Podríamos habernos saltado esa fase? ¿Por qué no? ¿Qué partes sí y qué partes no?
Hemos gastado, y vamos a seguir gastando, una pasta gansa para poner en marcha la eAdministración. ¿Qué impacto va a conseguir nuestra inversión? ¿En qué va a mejorar la vida de la ciudadanía?
Yo intuyo que hay una parte inevitable de montaje del back-office, necesaria para los desarrollos centrados en el servicio. Esta parte se ha hecho mal: podría haberse hecho siguiendo el modelo del soft libre, de forma colaborativa, en vez de inventar la rueda cientos de veces. Pero, bien o mal gestionada, es probable que la construcción del back-office fuera, como decís, una fase necesaria.
En cambio, creo que debemos abandonar cualquier idea anterior respecto a la interfaz de contacto con el ciudadano y abrazar las posibilidades de la web 2.0. Casi nunca hemos logrado implantar servicios que sean usados y que satisfagan a los usuarios (quizá sí en algunos servicios dirigidos a empresas) y es hora de dejar que los ciudadanos configuren los servicios a su gusto, con estilo conversacional, fomentando las relaciones en red…
Alorza, te aseguro que tus preguntas no van a caer en saco roto.
De momento, coincido con las ideas que «adelanta» Nacho Campos. Yo también pienso que son fases de un proceso y cada paso merece la pena.
El egov actual o egov 1.0 como tu lo llamas es claramente una digitalización de la adminsitración tradicional, pero bajo mi punto de vista es el embrión de lo que vendrá después. Es lo mismo que ocurre con el móvil, recuerda las fases murmullo, charla y conversación. Para pasar del murmullo a la conversación se han de dar una serie de circunstancias que en estos momentos no se dan en la administración, salvo escasos ejemplos. Varios aspectos como acostumbrarse al uso de elementos tecnológicos en la relación con la administración, algo muy importante como la llegada de los nativos digitales con granitos a la edad adulta, es decir al momento en que se comiencen a relacionar con la administración. Recuerde usted que la gente adopta la tecnología en base al beneficio que le aporta.
No creo que la versión 1.0 haya estallado sin dejar beneficios. Insisto en la idea de que es la fase murmullo.
Impresionante resumen del debate más animado del año.
Para seguir animando la conversación, os hago unas preguntas.
Parece que la Administración 2.0 puede dinamitar desde dentro el modelo burocrático. Bien, ¿el eGovernment, tal como lo conocemos, no es el modelo burocrático por otras vías? ¿El Gov2.0 va a ser el caballo de Troya también del eGov? ¿Podemos hablar de un eGov1.0, con énfasis en la tramitación, y un eGov2.0 orientado al servicio? ¿El eGov1.0 ha sido una burbuja que ha estallado sin dejar beneficios? ¿La sana convivencia con el modelo burocrático es como la sana convivencia con la momia de Tutankhamon?