El marco de incentivos
Para compensar, hoy os voy a contar el secreto de todos los males de la Administración pública. Puede parecer una exageración y, también, una perogrullada (os daréis cuenta cuando lo leáis), pero yo creo que esta afirmación tiene bastante de cierto.
No es el único mal de la Administración, pero es, desde mi punto de vista, lo que subyace bajo casi todas las disfunciones de la Administración y del sector público en general.
Y, además, no me lo he inventado yo. Se estudia en los cursos introductorios de Hacienda Pública. Ni más, ni menos.
En aquel texto leí lo que os quiero contar. Era un capítulo que trataba sobre las decisiones públicas: el papel de los agentes que intervienen en ellas, las decisiones colectivas, la voluntad difusa de la ciudadanía, los grupos de presión, el teorema de Arrow, el viajero sin billete y otras tantas cuestiones que a mí, que ya trabajaba en la Administración pública, me resultaban, cuando menos, curiosas.
Al analizar la teoría de las elecciones públicas, se consideraba el comportamiento racional de los diversos agentes en función de sus intereses específicos. Así, la motivación de los políticos es mantenerse en el gobierno o llegar al mismo y, por tanto, en las sociedades democráticas, su objetivo se concreta en “maximizar los votos a su favor”.
Otro actor importante de las decisiones públicas es la burocracia que desempeña la función administrativa de las entidades públicas. Ya que formo parte de este grupo, prefiero poner sus intereses en boca de un tercero:
«Para el burócrata sus beneficios aumentan no tanto en función de su productividad sino en función de los recursos públicos que logra captar para su programa, y eso lo consigue maximizando el tamaño del organismo que dirige o al que pertenece. En esta perspectiva, lo importante no es competir en el mercado sino competir con otros funcionarios por los fondos públicos, por eso los clientes de la burocracia no serán los consumidores finales sino las instancias que la fiscalizan. Esta “racionalidad” propia del burócrata se ha formulado en una especie de axioma: “un funcionario desea multiplicar sus subordinados no sus rivales… los funcionarios se crean trabajo mutuamente”. Por eso no es gratuito afirmar que para la burocracia la ineficiencia (más recursos para la misma producción o menos producción con los mismos recursos) puede resultar deseable. Por último, si consideramos que el burócrata generalmente tiene más información sobre su área de trabajo que quienes lo vigilan, puede aumentar su beneficio manipulando la información disponible, por ejemplo, afirmando que existen menos alternativas que las reales o justificando un gasto excesivo para conseguir más presupuesto. En general, el funcionario público tiende a ser conservador en el sentido de que rehuye los riesgos, porque en la opinión pública se remarcan más sus errores que sus éxitos, lo cual hace las decisiones burocráticas mucho más lentas y complicadas».
¿Y cuáles son los intereses de la organización, es decir, de la Administración pública? Se supone que la Administración pública debe estar al servicio del «interés general». Pero ese interés general es difuso, porque los diversos grupos sociales pueden tener intereses distintos. Por otra parte, los mecanismos de expresión de ese interés general son imperfectos: las elecciones políticas (en las que se decide sobre una mezcla de muchas cosas), las encuestas (cuya fiabilidad puede ponerse en entredicho), etc.
Vemos, en definitiva, que mientras en una empresa, con todos sus matices, el interés de la empresa está alineado, hasta cierto punto, con el interés de todos los agentes (si la empresa va mal, los accionistas no ganan dinero, los directivos van a la calle, los trabajadores terminarán perdiendo el empleo, etc.), en la Administración pública no se produce esa alineación de intereses. La gestión puede ser nefasta y, al mismo tiempo, los empleados públicos tener unas buenas condiciones laborales, los partidos en el poder seguir ganando las elecciones y, por tanto, los altos cargos de esos partidos seguir ocupando sus puestos.
Vistas así las cosas, parece un milagro que una organización con semejante divergencia de intereses pueda funcionar adecuadamente. Casi diría que, por lo que conozco, la Administración pública funciona mejor de lo que cabría esperar.
Llegados a este punto, la cuestión sería: ¿qué se puede hacer para alinear los intereses de los políticos, los directivos y los trabajadores públicos, con los intereses generales a cuyo servicio debe funcionar la Administración pública?
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He dado con este blog por casualidad, y quiero saludaros y exponeros una teoría que tengo desde hace tiempo y que está íntimamente relacionada con el tema que estáis tratando, y me gustaría saber vuestra opinión.
Se trata de un incentivo para los presidentes del gobierno basado en la variación de la remuneración de su renta vitalicia (recibida como miembros perpetuos del Consejo de Estado) en función de los resultados de su gestión. De esta forma si se considerase que el incremento del PIB per capitá es el resultado prioritario en la gestión de un presidente del gobierno, el sueldo vitalicio se calcularía, por ejemplo de la siguiente forma: En primer lugar se calcularía la diferencia entre el incremento del PIB durante los 10 años anteriores y los 10 posteriores a la gestión de ese presidente, y en función de que la evolución esté por encima o por debajo del resto de países de la Unión Europea el sueldo vitalicio será uno u otro. Si la evolución es la misma que el resto de países el sueldo será normal. Si está por encima, el sueldo se incrementará. Y se incrementará exponencialmente, de forma que un incremento del PIB un 50% superior a la media de la Unión Europea pudiera implicar hacerse rico al ex presidente.
He puesto como ejemplo el PIB porque creo que es el resultado que mejor define las aspiraciones de una política moderna, pero también debería entrar el paro, para así evitar una inadecuada distribución de la renta. Y en fin aquellos parámetros esenciales que la sociedad tenga por aspiración legítima.
Se trata de un sistema de incentivación que tiene como virtudes:
1.- Ampliar el horizonte de miras de los políticos, desde los 4 años de legislatura hasta los 10 años posteriores.
2.- Implica no solo un incentivo económico sino un incentivo moral. Es decir los ciudadanos aprenderán a valorar que la gestión de los políticos no solo tiene resultados en su legislatura, sino en las legislaturas futuras. Un expresidente rico implica que ha sido un buen presidente, y así se le premia.
3.- Quizás ayudaría a facilitar la sucesión dentro y fuera del partido. Los futuros presidentes del gobierno van a ser “aliados” del actual presidente. Un buen candidato estorba menos con este sistema. Máxime si además ocurriera como en estados unidos que solo pueden repetirse dos legislaturas.
4.- Ni que decir tiene que el coste del incentivo es muy bajo en relación a los resultados que consigue.
¿Qué os parece? ¿Conocéis algún país que tenga algo parecido? ¿Conocéis literatura sobre el tema?
Un atento aludo.
Gonzalo, ¿para qué quieres identificar incentivos? Cada uno sabe qué es lo que le incentiva. Cada uno sabe, o cree saber, qué podría hacerle feliz en el trabajo. Si quieres que la gente trabaje con entusiasmo en realizar la visión de una organización, desorganiza las estructuras y dale a cada persona el poder sobre su propia vida. Abandona el control, trata a las personas como a adultos y conmínales a que persigan su interés de la manera que les parezca. ¡Ah! No sé en la estatal, pero en la Administración vasca el salario, quitando raras excepciones, está por encima de lo que se cobra en la privada, tanto en términos absolutos (dinero a fin de mes) como relativos (dinero por hora trabajada).En todo caso, el artículo de Iñaki apuntaba en otra dirección. El título engaña. Más bien está en la línea de eso que decíamos de que \»funcionarios y cargos son universos paralelos\». Cada cual se rige por intereses diferentes, que además no coinciden con el de la ciudadanía. Hay una esperanza. Dicen que varias líneas paralelas pueden atravesar un mismo punto, si éste es lo bastante gordo.
A mi tampoco me convencen los incentivos económicos, en general.Cuando hablo de alinear los intereses de los diversos agentes con los de la organización, estoy pensando en unas motivaciones más profundas que el dinero.En el caso de los directivos públicos, por ejemplo, que tuvieran más autonomía a la hora de gestionar sus recursos para conseguir los objetivos fijados, que se pudieran visualizar mejor sus resultados a efectos de reconocimiento público, que pudieran hacer una carrera en función de su desempeño, etc.En el caso de los funcionarios, que pudieran participar más en el diseño de su servicio, que tuvieran más flexibilidad para organizarse su trabajo y, en definitiva, que se les diera más juego y se les tuviera más en cuenta.Igual que yo encuentro motivaciones para escribir gratis en este blog, creo que muchos funcionarios encontrarían incentivos válidos para involucrarse en su trabajo, sin necesidad de recurrir al manido dinero y, seguramente, más eficaces.
¡Cielos, no! Esto de aplicar incentivos económicos a los funcionarios es una demanda que aparece cada cierto tiempo. En el marco actual, soy absolutamente contrario. En otro marco, seguiría siendo contrario, pero sin ese absolutamente. De hecho, no me gusta tampoco para la empresa privada.Me explico. Hay puestos en una empresa privada donde la cadena resultado-incentivo es bastante directa. En ese contexto (dejando de lado que ese modelo de empresa no me guste) puede funcionar. Por ejemplo: cuanto más vendas, mayor sueldo ganas. Por detrás de este sistema, subyace un paradigma de competición en el mercado, que no es de aplicación a la Administración pública. Cuando lo exportamos, lo que estamos buscando es que algunos funcionarios no hagan el vago y trabajen más, no que contribuyan a resultados económicos de una empresa. Para montar el sistema, primero hay que mutar la forma de gestionar la organización hacia una Dirección por Objetivos. Hasta que no se consiga, hablar de incentivos es, por definición, contraproducente. Si se llega a conseguir la DPO, ¿qué vamos a incentivar? No es posible incentivar todos los comportamientos positivos. Se privilegian sólo unos pocos comportamientos individuales. Como la gente no es tonta, se dedica a hacer sólo aquello que contribuya a sus incentivos, relegando lo demás. Dime qué me mides y te diré qué hago. Entre los comportamientos relegados, quedan todos los que suponen colaboración, puesto que los incentivos son individuales. ¿Y si damos incentivos grupales? Pues muy bien, pero no evitas que los vagos sigan haciendo el vago. Pensándolo bien, ¿merece la pena liarla sólo para tratar de que curren los que no tienen ganas?Al final, en lugar de conseguir un equipo de personas que comparten una visión y colaboran en su realización, consigues un grupo de expertos en sacar muchos puntos en algunos indicadores, junto con una base de quemados que se limitan a cumplir para evitar el castigo.¿Conoces, de verdad, algún caso en que haya funcionado? Cuando cuentan que a ido bien, suele equivaler a que se ha conseguido un aumento salarial encubierto.
Rumiando un poco más, traigo a nuestro blog unas reflexiones de Daniel Innerarity, filósofo vasco que merece la pena leer.\»En política no hay que pedir armonías perfectas o consensos universales. Hay que buscar objetivos más modestos y al mismo tiempo más ambiciosos, como encontrar espacios comunes en los que sea posible la divergencia, la comprensión, la tolerancia y el diálogo entre posturas encontradas\».\»Creo que estamos viviendo en un mundo en el que hay muchos indicios que muestran tendencias a largo plazo que apuntan a una transformación de la política. Hay unos actores que están buscando nuevos escenarios de mayor sensibilidad y respeto, de menos unilateralidad. En resumen, de más multiculturalidad\».\»Son necesarios políticos que puedan concretar esto, para que se produzca una radicalización de la democracia\».\»Ahora el panorama es desalentador. Pero la desafección general que se está produciendo respecto a la política pone de manifiesto que ya no se tolera o se tolera mal la idea de que la política siga significando la mera conquista y mantenimiento del poder. El más de lo mismo produce cansancio\».
Las vacas rumian la hierba que comen y algunos humanos somos rumiantes de las ideas y volvemos una y otra vez a darles vueltas a los mismos temasLa verdad es que la historia esta del marco de incentivos puede parecer trivial, pero tiene mucha tela. Si nos cuesta llevar a cabo las cosas que queremos hacer, ¡como para dedicar el tiempo a lo que no nos interesa para nada!¿Qué motivación puede tener un funcionario para trabajar? Si el que está al lado no trabaja y, a cambio, recibe lo mismo. Y, si te descuidas, el día que haya una oportunidad de traslado, a lo mejor, hasta le dan más facilidades con tal de perderle de vista. ¿Para que me voy a cansar trabajando?Evidentemente, hay muchos funcionarios que han respondido a esta pregunta, porque hay muchos que trabajan (con toda la variedad de ritmos que queráis imaginar). Puede que trabajen sin haber respondido a esta pregunta, porque prefieren no llegar siquiera a planteársela, no sea que lleguen a la conclusión de que están haciendo el tonto.Desde la perspectiva de la modernización y mejora de la Administración ésta es una cuestión que debemos planteárnosla seriamente.Apunta Alorza, como una de las claves para abordar este asunto, que fomentar la cultura de la participación ayudaría a alinear los intereses de políticos y funcionarios con los de la Administración, es decir, con los de la ciudadanía. Estoy seguro de ello, pero ¿que motivación tendrían los políticos para propiciar la participación de los funcionarios y de la ciudadanía? ¿Y en virtud de qué aceptarían éstos el reto de la participación?Creo que la respuesta puede tener que ver con la legitimación del sistema político. Cuando en las elecciones europeas votan menos de la mitad de los inscritos en el censo, cuando en muchas elecciones en USA vota alrededor del 30% del electorado, cuando vemos que la opinión de la ciudadanía, en muchos temas, no se corresponde con la de los políticos que ha elegido, ¿podemos hablar de representación legítima?, ¿estamos ante una democracia real?Estoy convencido de que en las próximas decadas vamos a conocer una profunda transformación del sistema político. Los que ya tenemos algunos años hemos conocido sistemas peores, pero tengo la impresión de que el sistema de partidos necesita una revisión radical si quiere seguir contando con legitimidad democrática. La \»sociedad civil\» está generando nuevas formas de organización social que, a buen seguro, irán incrementando su peso en el futuro próximo.Estaremos atentos a los nuevos mecanismos y experiencias de participación ciudadana que vayan poniéndose en marcha, a las redes sociales, a las comunidades de intereses, etc.Igual que la Administración pública avanzará hacia una organización en red, también la sociedad irá configurándose en torno a redes ciudadanas, con una estructura de nodos descentralizados.
Siento lo de la depresión, pero no creo que haya para tanto. Al fin y al cabo, las cosas que cuento en este post tampoco pueden resultar nuevas para nadie que conozca la Administración. Por otra parte, como se decía en química: no hay enlaces iónicos ni covalentes puros, sino que todos los enlaces tienen parte de ambos. De la misma manera, la alineación de los intereses de cada agente que participa en las decisiones públicas con los intereses generales a los que debe servir la Administración pública, no es de cero absoluto, sino que hay un cierto nivel de alineación, mayor o menor según los casos, pero que, en términos generales es bajo y, a menudo, muy bajo. Se trata de buscar las fórmulas y los mecanismos para aumentar ese nivel de alineación entre los intereses de los agentes con los generales de la organización. ¿Deprimente? Todo lo contrario, me parece un reto apasionante. Y no sólo para la mejora de la Administración, sino para la calidad de la democracia y del propio sistema político, y de eso que llaman desde hace un tiempo la Gobernanza.En definitiva, se trata de un proceso de cambio de cultura organizativa. ¿Hacia dónde? Pues, más o menos, hacia los valores que hemos propuesto en este blog. ¿No te parece que una Administración en la que sus diversos agentes tuvieran asumidos estos valores y actuaran en consecuencia se aproximaría mucho a la Administración pública que todos (empezando por la propia ciudadanía, pero incluyendo también a los políticos y a los funcionarios) desearíamos?Y, por dar otro pasito en esta reflexión, creo que un proceso de cambio de este calado sólo puede empezar por arriba. Necesitamos unos políticos que pongan el servicio a la comunidad por delante de los intereses partidistas (¿alineando los intereses generales y los de partido?) y unos directivos públicos que no se limiten a ser obedientes funcionarios del partido que les ha nombrado y que actúen proactivamente con criterios profesionales, optimizando la gestión de sus áreas de actuación y maximizando la aportación de valor a la ciudadanía. De esa manera, la cúspide directiva de las Administraciones públicas sería ejemplo a seguir por el resto de los niveles administrativos.Profundizaremos en estas ideas en un próximo post: e-Políticos.
Una vez superada la pequeña depresión que me ha provocado tu implacable artículo, diré que no sé responder a tu pregunta, pero que intuyo que una de las claves está en la participación, de la ciudadanía y de los propios trabajadores públicos.Si las políticas y los servicios públicos se codiseñan entre la Administración y la ciudadanía, la gestión es transparente y la evaluación es clara y compartida, habremos ganado mucho. Los funcionarios de a pie no suelen tener la ambición de \»captar más fondos públicos para su programa\». Eso es más bien cosa, como mínimo, del responsable de un servicio y, más frecuentemente, de los directivos. Como defienden otros intereses, la participación de los funcionarios en la toma de decisiones introduce otro punto de vista, muchas orientado al ciudadano, a quien tienen más cerca en la cadena de servicio. En todo caso, cuando la gente está informada y va entrando en la cultura de la participación, muchas cosas cambian, incluso en el aspecto del voto. En fin, un artículo muy pertinente y que me va a tener una semana enfrascado en seguir los links. Fíjate si seré pijo, que para mí Arrow era una marca americana de camisas.