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La gestión presupuestaria


Vuelvo con el inventario de disfunciones que enumera Alejandro Nieto en “La nueva organización del desgobierno”. Me gusta más aportar ideas sobre lo que, en mi opinión, se debería hacer que unirme al coro de plañideras para quejarme de lo mal que hacemos algunas cosas en la Administración. Pero hay unas cuantas áreas de gestión que, tal y como funcionan hoy en día, constituyen un lastre prácticamente insuperable para la modernización y mejora de la Administración pública. No nos queda más remedio, pues, que hablar de ellas en este blog. Acertar con la solución requiere realizar un buen diagnóstico del problema, no sea que apliquemos la pomada donde no está la herida.

Desde mi punto de vista, estas áreas son, junto con la contratación administrativa (de la que ya hemos hablado en este blog), la gestión económica y la función pública. Su factor común es que reflejan en grado máximo el principio de desconfianza por el que se rige la actuación administrativa, tratando al gestor público como un menor de edad al que hay que tutelar e imponiendo una plétora de controles formales, que a la postre resultan inútiles porque no evitan ni la corrupción ni, sobre todo, la mala gestión.

Así que, superando la pereza que me produce la tarea, voy a tratar de hacer una somera (estamos en un blog) radiografía de la gestión presupuestaria en la Administración pública.

Vaya por delante que no soy, ni mucho menos, un experto en la materia, pero algo me ha tocado ver y vivir de más o menos cerca. Hago esta precisión para decir que será bien recibida cualquier opinión mejor fundada.

A la hora de tratar la cuestión de la gestión presupuestaria viene bien distinguir las dos fases que la componen: la elaboración y la ejecución.

En la elaboración de los presupuestos rige el principio de consolidación, en virtud del cual los gastos se van arrastrando de año en año, con los incrementos correspondientes, de forma que la capacidad de maniobra de los gestores públicos queda considerablemente limitada. Gastos que algún día fueron justificados se mantienen así cuando ya han dejado de tener sentido, porque los gestores públicos evitan que afloren las dotaciones innecesarias en previsión de que a futuro vuelvan a ser necesarias, en cuyo caso tendrían serias dificultades para recuperarlas.

Por otra parte, en la elaboración de los presupuestos se priman las partidas destinadas a inversiones frente a las partidas de gasto, ya que resulta más presentable un presupuesto inversor que uno “gastador”, en el que tengan un gran peso las retribuciones del personal y los gastos de funcionamiento. Así, resulta más fácil invertir en laboratorios que contratar personal investigador, cuando en realidad tan necesario es lo uno como lo otro si queremos promover la investigación.

No creo necesario ser un experto gestor administrativo, ni un especialista en finanzas públicas, para comprender que el presupuesto debe responder a los objetivos y los planes del Gobierno y que, por tanto, debería permitir la flexibilidad necesaria para adecuarse a las políticas públicas que se consideren idóneas en cada momento.

Hace ya mucho que están inventadas las técnicas presupuestarias para ello. En el Gobierno Vasco se “presenta” el denominado presupuesto por programas, que yo sepa, por lo menos desde el año 1983. Lo que ocurre es que este presupuesto por programas, al igual que ocurre en la Administración del Estado, lejos de utilizarse como un instrumento de gestión presupuestaria, no es sino una mera forma alternativa de agregación de las partidas que componen el presupuesto. Alejandro Nieto, con su estilo implacable, asevera que “su realización es una caricatura tan burda que nadie – empezando por el propio Ministerio de Hacienda – los tiene en consideración”.

Pasando ya a la fase de ejecución, es necesario subrayar que en la Administración pública los presupuestos no son sólo una estimación de los ingresos y gastos del ejercicio, sino que constituyen una autorización de las cantidades máximas que se pueden gastar con cargo a cada concepto. No hace falta decir que, ahora más que nunca, es bastante difícil saber a ciencia cierta cuáles serán los gastos del próximo ejercicio en cada partida presupuestaria.

La primera consecuencia de ello es la necesidad de comenzar a efectuar transferencias de crédito entre las diferentes partidas desde el mismo día de la aprobación del presupuesto, burlando de alguna manera la decisión soberana del Parlamento. Le podemos quitar hierro a este hecho señalando, entre paréntesis, que el debate presupuestario es, sobre todo, un pomposo alarde mediático en el que, una vez más, los partidos aprovechan la ocasión para hacer una propaganda política que cada día interesa menos a la ciudadanía. Siempre me ha llamado la atención que, con el “circo” que se monta con el debate presupuestario, después la memoria de ejecución parece no importarle a nadie. Es curioso que preocupe más lo que se va a hacer que lo que realmente se ha hecho. Cierro paréntesis.

Y la segunda consecuencia de la rigidez presupuestaria es que la gestión económica de la Administración se convierte en una continua partida de poker entre los gestores y los interventores, tratando unos de “colar” las memorias y las facturas que permitan hacer frente a los compromisos de gasto contraídos (que, de una manera o de otra, al final siempre se pagan), y esmerándose los otros en el cumplimiento de unos controles que sólo garantizan la conformidad de los papeles aportados. Este es el exiguo resultado de tanto esfuerzo, mientras que la utilidad real de los gastos incurridos parece preocuparles a pocos.

¿Tan peligroso sería dar autonomía a los gestores para que presupuesten los gastos con flexibilidad, en función de sus planes de actuación, y los ejecuten de acuerdo con sus necesidades reales? Que respondan después por los resultados de su gestión, es decir, por lo que han obtenido a cambio de los recursos asignados. Y que se evalúen las políticas, analizando sus costes y sus beneficios.

Me parecen interesantes las reflexiones de Alejandro Nieto a este respecto:

Las razones del Ministerio de Hacienda se apoyan en la constatación, que nadie puede discutir, de que sin su control se dispararían los gastos públicos. Lo cual es cierto; pero el remedio puede ser peor que la enfermedad, desde el momento en que por su causa se esteriliza la iniciativa y se priva de responsabilidad a los motores de la actividad pública. El remedio no debería estar, por tanto, en el control de incapacitados, sino en conceder a los ministerios un grado de responsabilidad adecuado, del que pronto aprenderían a hacer un uso razonable”.

Tal vez, la Ley de Agencias recién aprobada en el Congreso abra una vía en la buena dirección y permita el inicio de una gestión pública profesional y responsable.

  1. 30/06/2006 de 08:11

    Pues la presupuestaria ha sido mi tema en la opo y si vas a la ley todo es color de rosa, no solo hay control de las facturas, existe la intervención formal, es decir, se supone que tiene que comprobarse que si se ha gastado en construir algo alguien irá allí y comprobará que efectivamente se ha construido. Te pongo el link más pequeñito que en el otro post de antes a ver si cuela: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Anterior/r0-l3En la ley 47/03 Art. 31 dice: Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.Creo que solo hay que aplicar la ley, como siempre, es tan sencillo y tan difícil como eso.

  2. 30/06/2006 de 08:11

    ZORIONAK, jotajota.Creo que el mayor consenso en los comentarios está en \”sustituir control por responsabilidad\”.Estoy de acuerdo con Carmen en que, a día de hoy, mientras no se apliquen sistemas de gestión que permitan un cierto control de los resultados, la autonomía presupuestaria de los gestores sería \”peligrosa\”.Creo que Alejabdro Nieto apunta la solución cuando dice: \”El remedio no debería estar, por tanto, en el control de incapacitados, sino en conceder a los ministerios un grado de responsabilidad adecuado, del que pronto aprenderían a hacer un uso razonable\”.Y coincido con \”el usuario anónimo\” en que el otro gran tema por resolver en las Administraciones es el de la función pública. Para mí éste es prioritario, por aquello de que \”las personas son lo más importante\”. Estaría bien que en la Administración pública se actuara de acuerdo con este principio. El tema se merece un post monográfico.Gracias por vuestros comentarios.

  3. 30/06/2006 de 08:11

    Muy bien explicado. Coincido contigo en que la clave está en sustituir el control por la responsabilidad.

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