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Administración experimental: un modelo pragmático y participativo


En este blog hemos hecho algunos intentos de imaginar y describir posibles modelos, algunos parciales y otros con ambición de globalidad, para reinventar la Administración. Hoy vengo a proponer un modelo basado en la formulación que Charles Sabel y Rory O’Donnell hacen de la democracia experimental, y que hemos adaptado a nuestros fines. De rebote, espero contribuir al apasionado, modélico, civilizado debate que Pablo (Hontza), Fernando (Arkimia) y Jaizki (él mismo) han ofrecido esta semana acerca de cómo mejorar la democracia. ¿Alguien duda todavía de que la blogosfera es conversación?

La administración experimental supone una reorientación radical de la manera de gobernar que conocemos. Precisa de nuevos valores, nuevas actitudes, nuevas formas organizativas, nuevas métricas, nuevas formas de relación, nuevas maneras de tomar decisiones. El cambio que introduce tiene que ver con la transferencia de poder para el diseño e implantación de programas a las redes locales, formadas por grupos difusos de gestores públicos y actores privados, en un modelo que pretende ser más eficaz y más participativo, con el acento en experimentar múltiples soluciones, aprender de los éxitos y fracasos obtenidos, y compartir el aprendizaje entre las distintas redes.

Para explicar en qué consiste y por qué nos parece un modelo interesante, debemos empezar por explicar las insuficiencias del modelo anterior. Espero que no os parezca excesivo el rodeo.

La Nueva Gestión Pública y sus límites

Según el análisis de Sabel y O’Donnell, la Nueva Gestión Pública (NGP) ha realizado un intento serio de hacer gobernable el complejo sistema administrativo mediante una reducción radical de sus ambigüedades. Para ello, establece una separación entre el responsable político –el principal-, que representa democráticamente a la sociedad, y sus agentes, que ejecutan las políticas públicas. Se separa, pues, la concepción de la ejecución. Al tiempo, se focalizan los programas públicos mediante técnicas como el despliegue de objetivos y la delegación de funciones, con la intención de dejar bien claros los límites y los resultados esperados.

La Nueva Gestión Pública introdujo estos cambios con la esperanza de aumentar la eficacia y de conseguir unas claras responsabilización y rendición de cuentas (accountability), de manera que los agentes –el funcionariado, especialmente- no actuaran en su propio beneficio, sino en el de la comunidad. El beneficio público quedaría asegurado porque el responsable político, apoyado por su staff técnico y consultores contratados, determina una óptima estrategia. Entonces, a los gestores de los servicios públicos sólo les queda aplicar las tareas que se deducen de las líneas estratégicas. Cuanto más estrecho y más definido sea el alcance de su responsabilidad, menor el riesgo de que actúen en beneficio propio. Así, se produce una delegación del poder de ejecución a las unidades administrativas, acompañada de un énfasis en la medida de resultados y, especialmente, de la satisfacción de la ciudadanía, reconceptualizada como clientela.

Sin embargo, Sabel y O’Donnell arguyen que si evaluamos a la NGP contra sus propios objetivos –mejora de la eficacia y de la rendición de cuentas- los resultados son, como mínimo, equívocos. Tomando como ejemplo a Gran Bretaña, concluyen que su administración se ha vuelto menos gobernable, no más eficaz y con una peor rendición de cuentas. Existen dos motivos principales de este fracaso:

Ha sido imposible separar la estrategia de la implantación, la concepción de la ejecución. Esa separación de funciones se presta a la instauración de dos mundos paralelos –el de los políticos y el de los funcionarios- que viven uno a espaldas del otro. De esta manera, también se resiente la rendición de cuentas ya que, cuando las cosas salen mal, los ejecutores echan la culpa a los diseñadores y viceversa, sin que sea posible concluir dónde ha estado el fallo. Los responsables políticos pretenden un monopolio del diseño en su área de responsabilidad. Ignoran que los agentes que actúan en el nivel local, aprenden qué tareas son útiles y cuáles no sirven, al tiempo que la ciudadanía no se limita a su papel de consumidor, sino que tiende a coproducir los servicios. En realidad, los programas no se ejecutan tal como se han diseñado, sino que emergen de innumerables pequeñas decisiones de la red informal local.

En segundo lugar, focalizar los programas de manera que se pueda establecer unas adecuadas responsabilización y rendición de cuentas provoca, de manera inintencionada, que las distintas políticas sean imposibles de coordinar. Cuando se ha hecho evidente la necesidad de coordinación, se ha tratado de solucionar mediante la formulación de programas transversales, diseñadas por un “centro de decisiones”, que no sólo está separado de la ejecución, sino frecuentemente enfrentado a los políticos departamentales, que no ven de buen grado que sus competencias en el diseño de estrategias sectoriales se vean mediatizadas por otro poder central.

Soluciones mágicas

En vista de que el esquema de trabajo de la NGP muestra claras insuficiencias, algunos teóricos han tratado de cortar el nudo gordiano de un solo tajo. Así, se ha oído hablar de un posible gobierno holístico. En el campo de la empresa se han formulado también soluciones de corte similar, para abordar problemas semejantes. Una gestión holística se supone que es aquella en la que se toma en consideración el todo a la vez que cada una de las partes. Efectivamente, ésa es la mejor manera de gestionar, siempre que seas un ser omnisciente y omnipotente. Para los que somos menos que semidioses, el concepto sólo es interesante como metáfora que captura la esencial ingo
bernabilidad de lo complejo por parte de cualquier centro de decisiones.

A otro tipo de soluciones podemos agruparlas bajo el lema “más de lo mismo”. Si la separación entre concepción y ejecución no ha funcionado como se esperaba, habrá que remarcar esa separación. Si los resultados no han sido buenos, habrá que mejorar el despliegue de objetivos, la formulación de tareas y los sistemas de medición. Para mejorar los resultados, se propone más gestión y, concretamente, enormes sistemas de gestión de la calidad, donde ninguna actividad puede quedar fuera de los procedimientos establecidos. Y para la gestión de programas transversales, una proliferación de consejos, comités y comisiones. Nada de esto ha solucionado los problemas antes descritos.

Una administración experimental

No existen soluciones mágicas para resolver estas contradicciones. El caso es que una burocracia formal centralizada sigue siendo necesaria por muchos motivos, al tiempo que sólo las redes informales locales son capaces de generar las innovaciones que funcionen en el nivel operativo. Y no hay un modelo simple de relación entre ambos grupos que funcione. La ambigüedad no puede ser despejada de un soplo.

Dos palabras clave en el modelo experimental son “pragmatismo” e “innovación”. La administración experimental es pragmática en el mismo sentido que lo es la ciencia. Los científicos asumen que sus teorías son siempre incompletas y falsables, por lo que sólo puede afirmarse aquello que ha sido probado por la experiencia. En términos de gobierno de lo público, supone un cambio radical de perspectiva. Si con la NGP, la tarea de coordinación fundamental era establecer metas y evaluar su cumplimiento, en una administración experimental las metas son meras hipótesis que los resultados pueden falsar. El énfasis, por tanto, está en el aprendizaje, no en cumplir una planificación que quizá esté mal concebida. Ya sabemos que se aprende más de los proyectos desgraciados. Para no penalizar los fracasos lógicos de un proceso de ensayo y error, la medición y el marco de incentivos han de ser radicalmente distintos.

La administración experimental se estructura de manera que fomente la innovación local. Toma la forma de una estrecha colaboración entre los responsables políticos, los ejecutores locales, los grupos de interés y la sociedad civil. En este esquema, los agentes locales tienen un papel importante en la concepción de los programas, mediante la definición de tareas y objetivos, al tiempo que las instituciones centrales proponen amplios objetivos, agrupan la información dispersa y coordinan acciones de benchmarking entre las diferentes redes locales.

Este modelo, que en el mundo de la empresa está creando escuela bajo la denominación “empresa pragmática”, se adapta especialmente bien al mundo de lo público, donde los problemas suelen ser complejos y transversales, donde las soluciones correctas cambian con el tiempo y deben ser adaptadas a los distintos contextos, y donde se deben reconciliar grupos aparentemente incompatibles: las burocracias centrales y las redes periféricas. Hace frente a la esencial ingobernabilidad de nuestros gobiernos, tal como podría decir Luc Hoebeke.

La administración experimental no está obsesionada con la rendición de cuentas, sino con la transparencia. Como ya dijimos, la rendición de cuentas se produce una vez que ya se ha producido el resultado, positivo o negativo, mientras que la transparencia en todas las fases de las políticas permite compartir cada una de las decisiones, cambiar el rumbo si las cosas no salen como deben y compartir el mérito o demérito de los resultados. El producto del sistema es un continuo aprendizaje.

Por fin, hay que hacer una pregunta: ¿existen ejemplos de administración experimental? Probablemente, no hay ningún gobierno estatal, ni regional, ni siquiera municipal que se haya configurado de esta manera. ¿Tal vez el Gobierno de Escocia pueda aproximarse en algunos aspectos? Dicho esto, existen múltiples ejemplos de programas donde se está aplicando este modelo, con mayor o menor conciencia de estar haciéndolo. Este post se haría insoportablemente largo –aún más- si recogiera aquí alguna de esas experiencias, pero prometo continuar.

Podéis leer a Sabel y O’Donnell en el capítulo 3 del libro “Devolution and Globalisation”, publicado por la OECD. El libro completo es muy recomendable. Podéis bajaros un PDF (1,3 MB) no imprimible aquí. Quien necesite tenerlo impreso, que no dude en pedírmelo y se lo haré llegar. Esta oferta no incluye a mi hija, que posa con ese desparpajo.

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  1. 17/02/2011 en 04:48

    POR FAVOR TE PIDO QUE ME ENVIES el capítulo 3 del libro “Devolution and Globalisation DE Sabel y O’Donnell . MIL GRACIAS..ES UN ANGEL TU HIJA Y HERMOSO SU DESPARPAJO ….BYE

  2. 10/09/2006 en 16:48

    Bengoetxe, yo estoy por una planificación estratégica muy ligera, muy flexible, basada en la identidad de cada organización y en una comprensión del entorno. Pero aún más clave que esto es la idea de no separar la concepción de la ejecución. La cosa no está en crear un centro omnisciente que diseña las políticas, sino en extender el diseño a todos los niveles, procurando además la máxima subsidiarización. En este esquema, aún queda un papel para los organismos centrales, que fomentan la experimentación en el nivel local y recogen información del desempeño para crear aprendizaje compartido.En fin, tendré que escribir ya algún post con casos prácticos. Te adelanto que voy a exponer el de las escuelas de Chicago y que espero que Juan Freire saque un post cualquier día de éstos con la aplicación de la administración experimental en la gestión pesquera en Galicia. Paciencia.

  3. 10/09/2006 en 16:48

    Me sumo al coro de los expectantes de los ejemplos que puedas presentar, Alorza. Creo que la reflexión es muy interesante y puede ayudar a dar una respuesta a varias cuestiones a la vez. En primer lugar, al menos para los políticos, es una concepción que nos puede ayudar a romper esa barrera con los técnicos a la que te has referido en alguno de tus escritos. Y en segundo lugar, intuyo que es un modelo que nos acercaría a algo así como la participación permanente de las personas que tienen algo que decir en nuestras decisiones. No oculto que algunas cosas me preocupan. Y quizás la que más es que en pocas organizaciones resulta fácil jugar a lo de probar, errar, corregir, probar,… Lo más probable es que a mitad de ese proceso pierdas tu puesto de trabajo. En la Administración Pública se necesitarían modelos más flexibles. Otra cosa: ¿dónde queda la definición estratégica en ese modelo experimental? En la ejecución entiendo que se pueda gestionar con un proceso abierto como el que planteas pero a la hora de definir los objetivos…?

  4. 10/09/2006 en 16:48

    Hola, como ignorante que me declaro en la materia, espero ansioso esos ejemplos.

  5. 10/09/2006 en 16:48

    Después de los comentarios de Jaizki y Pablo, me temo que no podré demorar mucho más escribir un post con ejemplos reales de administración experimental.

  6. 10/09/2006 en 16:48

    Llego un poco tarde al debate pero no podía dejar de comentar lo mucho que me gustan los planteamientos de Alorza en esta cuestión. Son muy, muy sugerentes. Por poner alguna pega, diría que en algunos aspectos me resulta difícil de imaginar las aplicaciones prácticas, y concretas, pero eso creo que es cuestión de ponerse manos a la obra y probar, evaluar, corregir, y seguir avanzando.

  7. 10/09/2006 en 16:48

    Tienes pinta de no ser nada ignorante, Fernando, pero yo diría que el modelo de calidad de la EFQM no tiene mucho que ver con esto de la administración experimental. El modelo de la EFQM no implica necesariamente devolver el poder a las redes locales compuestas por grupos de interés públicos y privados. El modelo de la EFQM no predica que cada red local experimente sus propias soluciones y que el poder central reformule su rol como coordinador de aprendizaje organizacional. De hecho, la EFQM no está tan orientada a la innovación como lo está el modelo que presento.Sí tiene que ver, y mucho, con la democracia participativa, en tanto que los grupos de interés participan directamente en la toma de decisiones y en la producción de los servicios públicos. En cambio, creo que no está tan relacionada con la democracia directa, que pone énfasis en el voto.En mi modelo la rendición de cuentas pierde importancia, en favor de la \”transparencia continua\”. Lo importante no es encontrar culpables de los malos resultados, sino explorar nuestras metas para mejorar nuestros medios, y explorar nuestros medios para mejorar nuestras metas, en un sistema que asegure el aprendizaje.

  8. 10/09/2006 en 16:48

    Me parece muy interesante el concepto que desarrollas sobre la \”democracia experimental\”, sobre todo en lo que toca a la transparencia y la \”rendición de cuentas contínua\”, posiblemente relacionado con los más habituales de \”democracia participativa\” o \”democracia directa\”. Esto de rendir cuentas y controlar resultados de manera contínua suena un poco a la mejora contínua y EFQM, pero para los que somos -también en este asunto- pelín ignorantes quizás no tenga nada que ver. ¿O sí?

  9. 10/09/2006 en 16:48

    @Marialob: desde luego, parece preferible el control financiero a posteriori, pero quizá sea posible incluso sustituir el control financiero por otros mecanismos que permitan máxima libertad a la hora de invertir el presupuesto asignado y que devuelvan información a partir de la cual se consiga aprendizaje.

  10. 10/09/2006 en 16:48

    El vínculo es:http://www.gobiernodecanarias.org/libroazul/pdf/26707.pdfY rectifico una palabra: cuando dije \”alguita\” quise decir \”alguna\”.Lo sientoSaludos

  11. 10/09/2006 en 16:48

    Buenos días AlbertoEn Canarias, el Reglamento de Organización y funcionamiento de la Intervención General (http://www.gobiernodecanarias.org/libroazul/pdf/26707.pdf) establece que el control financiero tiene por objeto verificar que la gestión económico-financiera de los órganos y entidades, cualquiera que sea la denominación o forma jurídica, que integran el sector público de la Comunidad Autónoma se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios generales de buena gestión financiera.Dicho Reglamento recoge que cuando la importancia de las operaciones individualizadas y concretas así lo aconseje, el control financiero se podrá ejercer total o parcialmente antes de que la operación se formalice o concierte. Por eso aclaro de alguita manera lo de “a posteriori” cuando hablo de “control financiero”Saludos cordiales.

  12. 10/09/2006 en 16:48

    Gracias por vuestros comentarios. Para mí, uno de los aspectos más interesantes de este modelo es que no exige hacer pleno en el diseño, puesto que funciona en ciclos de mejora continua. Si a la primera no ha salido muy bien, en la siguiente vuelta saldrá mejor. De hecho, los indicadores que se emplean en estos casos no miden el resultado contra un objetivo de desempeño, sino la mejora respecto de la medición pasada. Como se producen múltiples experimentos de manera simultánea (una consecuencia de la delegación a las redes locales), es probable que alguien dé con una buena solución que sea aplicable en otros casos. Por cierto, marialob, no sé si he comprendido bien lo del control financiero \”a posteriori\”.

  13. 10/09/2006 en 16:48

    Muy interesante. Quedo a la espera de tus furutas entradas sobre el tema.Ojalá en algún país -quizás Escocia- se animen a poner en práctica la administración experimantal, para poder evaluar si solucionan los problemas actuales, aunque sea poco a poco.

  14. 10/09/2006 en 16:48

    Hola Alberto, tu modelo de “administración experimental” y tus argumentaciones en torno a él me parecen objetivas y viables siempre y cuando exista una voluntad política propensa al cambio, un buen diseño previo de la metodología a emplear para propiciar la aplicación del citado modelo, un sistema de coordinación de actuaciones basado en un “trabajo de equipo, participativo y “transparente”, como bien indicas en tu post. Me parece acertado que aludas a las técnicas de benchmarking; personalmente creo que es una técnica fácil de aplicar, dinámica y que si se sabe elegir acertadamente a “quien” y a “que” tomar como referencia para el inicio de una acción específica. También potenciaría el control financiero “a posteriori” como modelo de control.Un artículo estupendo.Saludos

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