Administraciones en red

Según el análisis de Sabel y O’Donnell, la Nueva Gestión Pública (NGP) ha realizado un intento serio de hacer gobernable el complejo sistema administrativo mediante una reducción radical de sus ambigüedades. Para ello, establece una separación entre el responsable político –el principal-, que representa democráticamente a la sociedad, y sus agentes, que ejecutan las políticas públicas. Se separa, pues, la concepción de la ejecución. Al tiempo, se focalizan los programas públicos mediante técnicas como el despliegue de objetivos y la delegación de funciones, con la intención de dejar bien claros los límites y los resultados esperados.

La Nueva Gestión Pública introdujo estos cambios con la esperanza de aumentar la eficacia y de conseguir unas claras responsabilización y rendición de cuentas (accountability), de manera que los agentes –el funcionariado, especialmente- no actuaran en su propio beneficio, sino en el de la comunidad. El beneficio público quedaría asegurado porque el responsable político, apoyado por su staff técnico y consultores contratados, determina una óptima estrategia. Entonces, a los gestores de los servicios públicos sólo les queda aplicar las tareas que se deducen de las líneas estratégicas. Cuanto más estrecho y más definido sea el alcance de su responsabilidad, menor el riesgo de que actúen en beneficio propio. Así, se produce una delegación del poder de ejecución a las unidades administrativas, acompañada de un énfasis en la medida de resultados y, especialmente, de la satisfacción de la ciudadanía, reconceptualizada como clientela.

Sin embargo, Sabel y O’Donnell arguyen que si evaluamos a la NGP contra sus propios objetivos –mejora de la eficacia y de la rendición de cuentas- los resultados son, como mínimo, equívocos. Tomando como ejemplo a Gran Bretaña, concluyen que su administración se ha vuelto menos gobernable, no más eficaz y con una peor rendición de cuentas. Existen dos motivos principales de este fracaso:

Ha sido imposible separar la estrategia de la implantación, la concepción de la ejecución. Esa separación de funciones se presta a la instauración de dos mundos paralelos –el de los políticos y el de los funcionarios- que viven uno a espaldas del otro. De esta manera, también se resiente la rendición de cuentas ya que, cuando las cosas salen mal, los ejecutores echan la culpa a los diseñadores y viceversa, sin que sea posible concluir dónde ha estado el fallo. Los responsables políticos pretenden un monopolio del diseño en su área de responsabilidad. Ignoran que los agentes que actúan en el nivel local, aprenden qué tareas son útiles y cuáles no sirven, al tiempo que la ciudadanía no se limita a su papel de consumidor, sino que tiende a coproducir los servicios. En realidad, los programas no se ejecutan tal como se han diseñado, sino que emergen de innumerables pequeñas decisiones de la red informal local.

En segundo lugar, focalizar los programas de manera que se pueda establecer unas adecuadas responsabilización y rendición de cuentas provoca, de manera inintencionada, que las distintas políticas sean imposibles de coordinar. Cuando se ha hecho evidente la necesidad de coordinación, se ha tratado de solucionar mediante la formulación de programas transversales, diseñadas por un “centro de decisiones”, que no sólo está separado de la ejecución, sino frecuentemente enfrentado a los políticos departamentales, que no ven de buen grado que sus competencias en el diseño de estrategias sectoriales se vean mediatizadas por otro poder central.

Soluciones mágicas

En vista de que el esquema de trabajo de la NGP muestra claras insuficiencias, algunos teóricos han tratado de cortar el nudo gordiano de un solo tajo. Así, se ha oído hablar de un posible gobierno holístico. En el campo de la empresa se han formulado también soluciones de corte similar, para abordar problemas semejantes. Una gestión holística se supone que es aquella en la que se toma en consideración el todo a la vez que cada una de las partes. Efectivamente, ésa es la mejor manera de gestionar, siempre que seas un ser omnisciente y omnipotente. Para los que somos menos que semidioses, el concepto sólo es interesante como metáfora que captura la esencial ingo
bernabilidad de lo complejo por parte de cualquier centro de decisiones.

A otro tipo de soluciones podemos agruparlas bajo el lema “más de lo mismo”. Si la separación entre concepción y ejecución no ha funcionado como se esperaba, habrá que remarcar esa separación. Si los resultados no han sido buenos, habrá que mejorar el despliegue de objetivos, la formulación de tareas y los sistemas de medición. Para mejorar los resultados, se propone más gestión y, concretamente, enormes sistemas de gestión de la calidad, donde ninguna actividad puede quedar fuera de los procedimientos establecidos. Y para la gestión de programas transversales, una proliferación de consejos, comités y comisiones. Nada de esto ha solucionado los problemas antes descritos.

Una administración experimental

No existen soluciones mágicas para resolver estas contradicciones. El caso es que una burocracia formal centralizada sigue siendo necesaria por muchos motivos, al tiempo que sólo las redes informales locales son capaces de generar las innovaciones que funcionen en el nivel operativo. Y no hay un modelo simple de relación entre ambos grupos que funcione. La ambigüedad no puede ser despejada de un soplo.

Dos palabras clave en el modelo experimental son “pragmatismo” e “innovación”. La administración experimental es pragmática en el mismo sentido que lo es la ciencia. Los científicos asumen que sus teorías son siempre incompletas y falsables, por lo que sólo puede afirmarse aquello que ha sido probado por la experiencia. En términos de gobierno de lo público, supone un cambio radical de perspectiva. Si con la NGP, la tarea de coordinación fundamental era establecer metas y evaluar su cumplimiento, en una administración experimental las metas son meras hipótesis que los resultados pueden falsar. El énfasis, por tanto, está en el aprendizaje, no en cumplir una planificación que quizá esté mal concebida. Ya sabemos que se aprende más de los proyectos desgraciados. Para no penalizar los fracasos lógicos de un proceso de ensayo y error, la medición y el marco de incentivos han de ser radicalmente distintos.

La administración experimental se estructura de manera que fomente la innovación local. Toma la forma de una estrecha colaboración entre los responsables políticos, los ejecutores locales, los grupos de interés y la sociedad civil. En este esquema, los agentes locales tienen un papel importante en la concepción de los programas, mediante la definición de tareas y objetivos, al tiempo que las instituciones centrales proponen amplios objetivos, agrupan la información dispersa y coordinan acciones de benchmarking entre las diferentes redes locales.

Este modelo, que en el mundo de la empresa está creando escuela bajo la denominación “empresa pragmática”, se adapta especialmente bien al mundo de lo público, donde los problemas suelen ser complejos y transversales, donde las soluciones correctas cambian con el tiempo y deben ser adaptadas a los distintos contextos, y donde se deben reconciliar grupos aparentemente incompatibles: las burocracias centrales y las redes periféricas. Hace frente a la esencial ingobernabilidad de nuestros gobiernos, tal como podría decir Luc Hoebeke.

La administración experimental no está obsesionada con la rendición de cuentas, sino con la transparencia. Como ya dijimos, la rendición de cuentas se produce una vez que ya se ha producido el resultado, positivo o negativo, mientras que la transparencia en todas las fases de las políticas permite compartir cada una de las decisiones, cambiar el rumbo si las cosas no salen como deben y compartir el mérito o demérito de los resultados. El producto del sistema es un continuo aprendizaje.

Por fin, hay que hacer una pregunta: ¿existen ejemplos de administración experimental? Probablemente, no hay ningún gobierno estatal, ni regional, ni siquiera municipal que se haya configurado de esta manera. ¿Tal vez el Gobierno de Escocia pueda aproximarse en algunos aspectos? Dicho esto, existen múltiples ejemplos de programas donde se está aplicando este modelo, con mayor o menor conciencia de estar haciéndolo. Este post se haría insoportablemente largo –aún más- si recogiera aquí alguna de esas experiencias, pero prometo continuar.

Podéis leer a Sabel y O’Donnell en el capítulo 3 del libro “Devolution and Globalisation”, publicado por la OECD. El libro completo es muy recomendable. Podéis bajaros un PDF (1,3 MB) no imprimible aquí. Quien necesite tenerlo impreso, que no dude en pedírmelo y se lo haré llegar. Esta oferta no incluye a mi hija, que posa con ese desparpajo.

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