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El Modelo Barcelona de administración electrónica


Jose Ramón Rodríguez, el Gerente adjunto de Organización y Sistemas de Información del Ayuntamiento de Barcelona, ha publicado un interesante artículo sobre la evolución de la administración electrónica en la ciudad de Barcelona.

Este artículo toma como referencia un estudio de Manuel Castells y Esteve Ollé, elaborado el año 2004 en el marco del Proyecto Internet Catalunya (PIC) de la UOC y la Generalitat. En las conclusiones de este estudio se deducía la emergencia de un modelo propio de administración de la ciudad, una de cuyas características determinantes era la utilización institucional y consciente de Internet.

El artículo publicado ahora por José Ramón Rodríguez examina el periodo que va del segundo semestre de 2003 al primer semestre de 2006. En el artículo se afirma que Barcelona ha entrado en un nuevo ciclo de desarrollo de su administración electrónica caracterizado, de una parte, por la adopción social mayoritaria del canal Internet y, de otra, por la integración e institucionalización de la administración electrónica en el interior de la administración municipal.

En este post vamos a comentar los aspectos más destacables de este artículo.

(Nota: Vía Goldmundus: “Institucionalizar la administración electrónica”).

El estudio de Castells y Ollé caracterizaba el modelo de administración de Barcelona por los siguientes rasgos:

1) Un nuevo modelo de gestión pública (“reconstrucción administrativa”), caracterizado por la descentralización empresarial y territorial, por la externalización de servicios y por la separación de la autoridad política y la autoridad ejecutiva (modelos gerenciales y tecnologías de la información).

2) La utilización de las TIC, y en particular de Internet, para aumentar la transparencia y la comunicación con el ciudadano, por medio de nuevos servicios de información y tramitación en línea (“accountability informacional”).

3) La amplificación de la vida cotidiana de los ciudadanos mediante el uso social de las TIC, en un modo de relación dinámica entre el espacio físico y el espacio virtual (“la construcción de la ciberciudad”).

4) La influencia y liderazgo de Barcelona en las redes de ciudades europeas y latinoamericanas que promueven e intercambian experiencias avanzadas de utilización de las TIC.

La hipótesis del artículo de Rodríguez es que el Ayuntamiento de Barcelona ha entrado en los últimos años en una nueva etapa o ciclo de desarrollo de su administración electrónica (AE), cuyos rasgos característicos serían los siguientes:

1) Nos encontraríamos al inicio de la fase de integración e institucionalización de la administración electrónica en el interior de la administración municipal y en la relación con otras administraciones, por medio de cambios organizativos, técnicos y jurídicos y de una nueva oferta de servicios en línea que tienen las características de los estadios más avanzados de desarrollo de la AE.

2) Estaríamos en una fase avanzada de adopción social de los servicios de AE, entre la población, y de sustitución de los canales tradicionales por el canal Internet. Este ciclo afectaría a todos los servicios públicos y tendría velocidades diferentes para los distintos segmentos de público (ciudadanos en general, empresas y profesionales) y servicios (servicios de información frente a servicios de tramitación).

Por lo que se refiere a la institucionalización de la AE en el Ayuntamiento de Barcelona, sus elementos básicos (recogidos ya en el estudio de Castells y Ollé) son los siguientes:

  • Sistema integrado multicanal de información al ciudadano: estructura de gestión centralizada de las principales bases de información al ciudadano, integración siempre que sea posible con los back-office corporativos y departamentales, estructura del modelo de aplicaciones en capas separadas, excelencia de la información geográfica y su integración con la información alfanumérica, y calidad de la “información de base” (las personas y el territorio).
  • La convivencia entre diferentes estructuras (los departamentos proveedores de información y servicios, la estructura central de coordinación de la web, los responsables de la informática municipal y de la información de base, los gestores de las bases de información comunes, etc.) y el esfuerzo de gestión relacional poco jerárquica han sido probablemente una clave del funcionamiento de Internet en el Ayuntamiento desde aproximadamente 1999.
  • Expansión de la información y de los servicios puestos en Internet, con una lógica política y administrativa de transparencia y responsabilidad, que llevó a Barcelona a escalar a las primeras posiciones de desarrollo de la administración on line, no sólo en España, sino también en Europa, lugar del que hasta ahora no se ha apeado.
  • En el 2001, se produce una reflexión estratégica sobre el futuro de Internet en el Ayuntamiento. Desde entonces, la web de Barcelona responde a un funcionamiento de portal horizontal o “federal”, formado en la actualidad por 139 webs de diferentes programas y servicios municipales, con un estilo, herramientas y tecnología compartidos, que permite reutilizar los contenidos y validar el proceso de producción mediante un gestor del flujo de trabajo. La estructura central, aparte de establecer las normas comunes para todo el sistema, gestiona directamente los servicios corporativos de información y tramitación online.
  • Fuerte sustrato individual y colectivo de innovación, apoyado desde la alcaldía (el “superhacker municipal“) y liderado principalmente desde el departamento de Barcelona Informació. La “ética hacker” de innovación se encuentra en el sustrato individual y colectivo de esta transformación, en especial dentro del grupo de Barcelona Informació. Las características de esta “ética” serían la creatividad, una actitud relacional activa (tanto interna como externa), la autoorganización del tiempo de trabajo, la vocación por el servicio público, el establecimiento de una cierta competitividad con otras administraciones y un sentimiento de pertenencia a una “comunidad” de práctica.

La fase que comienza a finales del 2003 con el nuevo curso político, se caracterizaría en opinión de José Ramón Rodríguez por la expresión y la ejecución efectiva de un compromiso institucional a favor de la administración electrónica, que se refleja en el despliegue de un conjunto de políticas y planes, en un fuerte impulso de la inversión en TIC y en la puesta en escena de nuevas estructuras (organizativas, tecnológicas y jurídicas) para la gestión de los servicios online, todo lo cual debería facilitar la integración de la administración en línea dentro de la administración ordinaria del Ayuntamiento.

Los hitos principales del periodo son el Plan estratégico de sistemas de información y la Ordenanza reguladora de la administración electrónica, sobre la que ya nos hemos hecho eco en este blog.

Los principales componentes y los hitos más significativos de este nuevo ciclo son los siguientes:

  • En esta etapa el referente político de la web municipal es el cuarto teniente de alcalde, José Cuervo, presidente de la Comisión de Hacienda y Presidencia y del Comité Ejecutivo, es decir, el responsable político de la maquinaria municipal de gestión.
  • Se forma una Comisión de Administración Electrónica, que también preside, formada por concejales y directivos de diferentes áreas municipales y se revitaliza el comité de redacción de la web.
  • Se crea una gerencia adjunta, adscrita al gerente municipal, que supervisa la nueva dirección de Atención al Ciudadano, la dirección de Organización de Sistemas, el Instituto Municipal de Informática y una también nueva dirección “técnica” de Internet.
  • La gestión de contenidos, en manos de una nueva dirección potenciada por el nuevo organigrama, se mantiene en el ámbito de la dirección de Comunicación Corporativa. Un comité ordinario de Internet, liderado por el gerente adjunto, “coordina” el funcionamiento de la web por medio de reuniones quincenales.
  • Se aprueba un Plan estratégico de sistemas de información y, más tarde, un Plan de administración electrónica que se integran dentro del Plan de actuación municipal y del Plan de inversiones municipal.
  • Se incremente un 75% sobre el mandato anterior la inversión en informática, de la que un 20% se dedica a la administración electrónica y a la atención al ciudadano, declarada una de las cuatro líneas estratégicas del mandato municipal.
  • Los proyectos de Internet se someten a un mecanismo de cualificación y evaluación del retorno de la inversión, planificación, gestión y control de proyectos, que priman la ejecución en calidad, tiempo y coste, y favorecen la contratación externa.
  • Aprobación de una Ordenanza reguladora de la administración electrónica, una especie de “ley” municipal que establece los derechos de los ciudadanos en este ámbito y los principios de actuación de la administración municipal, y que regula los procedimientos legales de publicación de la información administrativa y de ejecución de los procedimientos en línea, trasponiendo por primera vez en el ámbito de Internet la legislación estatal en materia del procedimiento administrativo común.
  • Evolución matizada desde la vocación subjetiva de “servicio al ciudadano” que caracterizó las fases anteriores, a un concepto más empresarial de “dar valor al cliente”. Se analizan continuamente las cifras, los modos de utilización y las tendencias, se realizan encuestas y estudios cualitativos para entender mejor las necesidades de los clientes y para implicarlos en el desarrollo de los nuevos servicios.

Los rasgos característicos de la institucionalización de la administración electrónica en el Ayuntamiento de Barcelona se pueden resumir en los siguientes:

  • Integración en el área de Presidencia y Hacienda y en la gerencia municipal.
  • Comisión de Administración Electrónica.
  • Plan estratégico de sistemas de información.
  • Ordenanza de administración electrónica.
  • Refuerzo de las estructuras directivas.
  • Modelo de gestión de proyectos.
  • Cultura de “valor para el cliente”.

Por tanto, cabe destacar en este modelo la existencia de una apuesta estratégica por la administración electrónica desde los niveles más altos del Ayuntamiento, que se plasma en la definición de planes para su desarrollo, la creación de estructuras responsables de su ejecución, la dotación de los recursos técnicos y económicos necesarios, y la promoción de un modelo de gestión y de una cultura organizativa propicia para el desarrollo de la administración electrónica.

Fruto de todo ello, desde el verano del 2003 se han creado numerosas nuevas webs, hasta llegar a las 139 (que contienen 80.000 páginas estáticas y 120 aplicaciones) que se agrupan actualmente en el “conglomerado” bcn.es, y se han incorporado nuevos trámites en línea, de forma que se puede realizar por Internet el 90% del volumen de tramitación potencial del Ayuntamiento.

Entre los aspectos críticos, el artículo menciona el escaso desarrollo en Barcelona de las soluciones de contratación y compra electrónica. Pero me llama más la atención que “en Barcelona no se pueden completar todavía procedimientos administrativos complejos que requieran registro, aportación de documentación online o notificación electrónica”. Me resulta contradictorio que se pueda realizar por Internet el 90% de la tramitación municipal sin disponer de estos servicios que son básicos para la tramitación telemática de los expedientes administrativos.

Otra materia “retrasada” es la de la participación, aunque se citan dos experiencias importantes: la consulta pública del Plan de actuación municipal y el sistema de gestión de incidencias, reclamaciones, sugerencias y consultas.

En cuanto a la adopción social de los servicios de la administración electrónica, el artículo estudia este fenómeno como un ejemplo más de los procesos de difusión de las innovaciones. Analizando la penetración de la web municipal a la luz de la teoría de Rogers, el artículo concluye que la web de la ciudad parece ganar más público a medida que el uso de Internet es mayor, más variado y sobrepasa la cuota inicial de usuarios “innovadores”. En concreto, casi la mitad de los internautas declaran haber visitado la web del Ayuntamiento de Barcelona, mientras que esta cifra aumenta sensiblemente en el caso de las empresas y los usuarios profesionales.

La web municipal de Barcelona, que recibe actualmente unas 100.000 visitas cada día, sería la web mejor posicionada entre las ciudades europeas (según el traffic rank de Alexa), ocupando además una posición muy destacada a escala mundial, en un grupo en el que figuran Tokio, Sao Paulo, Sydney, Nueva York, Melbourne, Brisbane y Osaka.

Según se indica en el artículo, se está produciendo un proceso de sustitución de canales, o al menos, el crecimiento neto de la demanda de servicios de información y atención al ciudadano, que son habitualmente expansivos, se produce a favor de Internet y en perjuicio de los canales tradicionales, mucho más costosos. Se prevé que, de mantenerse la tendencia, ya durante el año 2006 la demanda de servicios presenciales y telefónicos habrá caído a los niveles de hace cuatro años.

Es interesante subrayar el esfuerzo que se está realizando en medir la utilización de los servicios de la AE, mediante análisis de los registros de uso, encuestas de satisfacción, estudios de opinión, etc.

En el artículo se aportan datos de utilización de la tramitación telemática por parte de los ciudadanos y de las empresas, mostrando cifras bastante elevadas, especialmente en el caso de las empresas.

Sin embargo, a la vista de los ejemplos que se ponen de servicios más utilizados, cabría cuestionarse lo que se entiende por tramitación en este artículo, ya que en algunos casos parece que se trata más bien de ser
vicios de información, como, por ejemplo, el servicio estrella que permite descargar sin identificación el plano y la información catastral de cualquier parcela de la ciudad.

También cabe subrayar el esfuerzo del Ayuntamiento de Barcelona para la integración y la colaboración con otras Administraciones. En este periodo el Ayuntamiento ha establecido convenios y trabaja extensamente con la Administración Tributaria del Estado, la Dirección del Catastro, el DOGC y algunos servicios de la Generalitat de Catalunya, de forma bilateral. La evolución en los mismos años del Consorcio de la Administración Abierta de Cataluña como plataforma de interoperabilidad multilateral entre las administraciones catalanas y con el Estado, ha facilitado también el desarrollo y la implantación de convenios en materia de padrón, que permiten que las administraciones locales intercambien la información de residencia y convivencia.

En resumen, se puede afirmar que el desarrollo de la administración electrónica en el Ayuntamiento de Barcelona es un caso de éxito, como puede comprobarse simplemente visitando el “conglomerado” bcn.es.

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  1. Roc
    06/11/2006 de 10:21

    Gracias Iñaki, por el resumen. En el artículo de Rodríguez se reconoce que aún hay problemas en conseguir que ,la ciudadanía haga tramite online. Aunque no sea un reconocimiento extremadamente claro, el siguiente párrafo del documento deja entrever alguna cosa:\”Con el análisis que hemos presentado hasta aquí, podemos concluir que los servicios de administración electrónica en Bar- celona se encuentran en un estadio de adopción mayoritaria entre los internautas de la ciudad (que ya representan la mitad de los ciudadanos). La adopción de los servicios de información mediante Internet está muy avanzada (supone más del 40% de los usuarios potenciales y, por lo tanto, está llegando al nivel de «masa crítica») y está sustituyendo a los canales tradicionales. Respecto a los servicios de tramitación, el proceso de adopción se encuentra en un estadio muy avanzado para los colectivos de empresas y profesionales (casi el 60% son clientes) pero aún reticente en cuanto al conjunto de los ciudadanos en general.\” (Pàg. 16)

  2. 06/11/2006 de 10:21

    Pues sí, es un caso de éxito. En Barcelona la administración es bona. Pero lo que más llama la atención es lo poquito que hace falta para ser un caso de éxito. La oferta es poco compleja, la demanda aún menos, la satisfacción desconocida y el impacto aún por estudiar.

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