Administraciones en red

Hace pocos días Oscar Cortés repasaba en su excelente blog las estrategias de modernización de las administraciones públicas. En los comentarios al post, Alorza con su “dardo en la palabra” preguntaba: “¿sigue teniendo vigencia la palabra «modernización»? ¿A qué hace referencia exactamente? ¿Es lo mismo que «mejora»? ¿Equivale a «innovación»?”. No es baladí preguntar por el significado de la modernización administrativa. Y lo digo yo, que se supone me dedico a ello.

Cuando las empresas hablan de calidad, mejora continua e innovación, tienden a concretar las cosas. La calidad en la gestión se plasma en normas que perfilan con exactitud su contenido. La mejora continua se mide con métodos como el EFQM. La innovación, el concepto de moda, se está acuñando desde hace algunos años en modelos y metodologías que sistematicen su aplicación en la empresa.

Entre tanto, la Administración pública ha preferido optar por el paradigma de la modernización, que sirve para dar cobertura a lo que cada cual quiera. ¿Qué es entonces la modernización administrativa? Lo que cada Administración establezca en su correspondiente plan de modernización.

No hay una ISO 9000 ni un EFQM de la modernización administrativa. Este concepto no tiene métodos, ni factores, ni puntuaciones. La modernización se adapta bien al ámbito de la Administración pública porque está investida de la ambigüedad necesaria para hacer en cada momento lo que dicte la oportunidad política, que puede ser una cosa o la contraria, puede ser poco, mucho o nada.

Si la modernización es lo cada Administración establece en su correspondiente plan de modernización, el análisis del contenido de estos planes nos aproximaría a la definición empírica de este concepto.

¿De qué mimbres están hechos los planes de modernización? Son variados, que para eso hemos elegido un paradigma de plastilina. Pero, a falta de un becario que haga un análisis más detallado, algunos de los ingredientes habituales de los planes de modernización son los siguientes:

• Actuaciones en el ámbito de los recursos humanos, personal o función pública, que todas estas etiquetas se utilizan para denominar a la gestión que sufrimos directamente en nuestras carnes las personas que trabajamos en la Administración pública. Parece obligado aludir a la gestión de las personas en un plan de modernización administrativa, si tenemos en cuenta que todos los aspectos de esta gestión son un puro despropósito en la Administración pública, ya sea la selección, la formación, la promoción, la retribución o cualquier otro que se os ocurra. Y lo malo es que habiendo llegado las cosas al punto en que están, cualquier remedio eficaz tendría que ser más radical de lo que cualquier político está dispuesto a aplicar. Lo confieso, no le veo solución viable a la gestión de las personas en la Administración pública. Por eso no suelo tratar apenas este tema en el blog. No me siento con mucho que aportar en este debate.

• Entrados ya en el siglo XXI como estamos, un ingrediente imprescindible de cualquier plan de modernización que se precie es la Administración electrónica. Los que más y los que menos ya llevamos tiempo en ello. Y algunas cosas se van viendo, aunque es mucho más lo que nos queda por hacer. La AGE apuesta por los grandes proyectos: el DNI electrónico, la Red y el Portal 060, el sistema SARA, el Marco Nacional de Interoperabilidad, o la Ley de Acceso de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. Las Comunidades Autónomas también impulsan proyectos notables en la materia: algunas han creado su propio certificado de firma digital, y, sobre todo, se esfuerzan en la puesta en marcha de servicios digitales. Los Ayuntamientos hacen cada uno lo que pueden, que es muy variable. Madrid o Barcelona pueden más que un ministerio y otros están al albur de que administraciones de nivel superior les echen un capote para poderse subir al tren de la modernidad.

• Las políticas de calidad también tienen su hueco en los planes de modernización, porque no sólo de tecnología pueden vivir las administraciones. La AGE aprobó en 2005 el marco general para la mejora de la calidad en la Administración, desde 2002 existe el Marco Común de Evaluación (CAF), que es una especie de adaptación del EFQM a las organizaciones públicas (tiene una versión de 2006), se han regulado las Cartas de Servicios y los sistemas de Quejas y Sugerencias e, incluso, se ha creado la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de Calidad de los Servicios. También se pueden incluir en este capítulo las actuaciones encaminadas a la simplificación de los procedimientos, todo un clásico de la reforma administrativa. Casi todas las administraciones prevén acciones relacionadas con la calidad en sus planes de modernización. Al fin y al cabo, la calidad de los servicios es uno de los grandes objetivos de cualquier Administración.

Yo diría que estos son los tres ejes principales de las estrategias de modernización de las administraciones públicas. Aunque ahora ya se empiezan a incluir algunas líneas de actuación novedosas, porque la modernización también se moderniza. Por ejemplo, el plan andaluz, el que más ha seducido a Oscar, dedica un capítulo a la gestión del conocimiento, en el que se enumeran actuaciones como la elaboración del mapa del conocimiento de la Administración de la Junta o la creación de grupos de investigación para la modernización administrativa. Suena realmente bien. Si a esto le añadimos que la estrategia andaluza de modernización cita entre sus fines el ser una Administración relacional, mi concepto favorito, ¿qué más le podemos pedir a un plan de modernización administrativa?

Bien está elaborar buenos planes, pero el mejor plan es el que llega a ejecutarse en mayor grado. Porque la experiencia nos demuestra tozudamente que, al menos en esta materia, lo realizado suele quedar muy por debajo de lo previsto. Ordenar la casa por dentro nunca es la prioridad de los políticos. Ni siquiera las ventanas y las cortinas que se ven desde fuera.

Por eso, hablando de planes de modernización, lo primero que hay que tener en cuenta es que los propios planes nunca deben ser un objetivo en sí mismos. Lo importante es lo que luego realmente se hace. A veces se vende el plan como si por el hecho de haberlo elaborado ya se hubieran ejecutado los proyectos que contiene. Está muy bien que los planes sean ambiciosos, integrales, etc., pero no se pueden valorar al margen de su nivel de ejecución. Porque el plan, por muy bueno que sea, no deja de ser un puro papel. De esos que se dice aguantan todo. Claro que si ya empezamos por hacer mal el papel, de lo otro ni hablamos.

Otra idea que también me parece muy importante tiene que ver con el proceso de elaboración del plan. No es bueno que los planes de modernización sean la elucubración de un órgano central que tiene la responsabilidad de «modernizar», porque la modernización de cualquier organización (incluidas las públicas) es cosa de todos. Hay que involucrar a todos los órganos y a todas las personas (o, al menos, intentarlo). El plan tiene que ser de la organización, no sólo del órgano responsable de su elaboración. Por tanto, un criterio básico para valorar un plan de modernización me parece el procedimiento seguido para su elaboración. ¿Cómo se han identificado las necesidades de cada órgano?. ¿Cuál ha sido su grado de participación en la elaboración del plan?. Involucrar a todos los órganos y a todas las personas en la elaboración del plan es poner la primera piedra para facilitar su ejecución. Ya sé que es difícil, pero no se trata de hacer lo fácil, sino lo correcto.

En resumen, que el análisis de los planes de modernización permite hacerse una idea sobre lo que significa este concepto, que hay buenos planes sobre el papel y que la cuestión es ser capaz de hacerlos realidad. Todo empieza por tener buenas ideas y saber comunicarlas. La modernización tiene mucho de pedagogía.