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La pequeña reestructuración del MAP y la modernización de la administración


Estos días se ha comentado en la blogosfera pública la reestructuración llevada a cabo en el MAP. Mi opinión es que los cambios realizados son casi imperceptibles. Es cierto que se ha modificado el nombre de la anterior Dirección de Modernización Administrativa. Ahora pasa a denominarse Dirección para el Impulso de la Administración Electrónica. Mantiene las funciones que tenía anteriormente, salvo las relativas a la simplificación de procedimientos, que se transfieren a la Dirección de Organización Administrativa. Desconozco el calado real de estas funciones, pero en todo caso tampoco se van muy lejos, porque las asume una Dirección que depende de la misma Secretaría de Estado. Y es de suponer que todos los órganos dependientes de la Secretaría de Estado para la Administración Pública compartirán una estrategia común y actuarán de forma coordinada. Porque si tuviéramos dificultades para ir de la mano dentro de una misma Secretaría de Estado, ¿con que ánimo afrontaríamos entonces el reto ineludible de la colaboración entre las diferentes Administraciones estatales, autonómicas y locales?.

Desconozco la capacidad real del MAP para emprender proyectos de “modernización” en los diferentes Ministerios. Tengo la impresión de que su misión se limita a establecer los esquemas comunes que cada Ministerio debe llevar a la práctica, pudiendo facilitar financiación para la ejecución de los proyectos, pero supongo que difícilmente podrá participar en ellos de primera mano. Me parece difícil que pueda llegar a involucrarse de forma directa simplemente por imposibilidad material de llegar a un ámbito tan extenso como el de la AGE con unos recursos limitados. Por otra parte, cada Ministerio tendrá capacidad de autoorganización, dentro del marco común definido para el conjunto de la AGE. Y supongo que la situación será parecida con respecto a la política informática.

En el caso de las comunidades autónomas o, al menos en la vasca, que es la que conozco de cerca, existen unos órganos horizontales que establecen las políticas comunes para el conjunto de los Departamentos en los ámbitos de gestión horizontal que son, básicamente, función pública, organización, informática y gestión económica y contratación administrativa. Cada Departamento lleva a cabo su gestión en estos ámbitos dentro del marco común establecido. El desarrollo de la administración electrónica está provocando una tendencia centralizadora, debido a que surgen nuevos servicios comunes que no tiene sentido se repliquen en cada Departamento, sino que es más eficiente el uso compartido de estos servicios. Me estoy refiriendo a los servicios telemáticos de presentación de solicitudes, registro de documentos, firma electrónica, notificación, pasarela de pagos, consulta de expedientes, emisión de certificados electrónicos, etc.

En este contexto, ¿cómo entiendo yo que deberían organizarse las funciones de modernización, administración electrónica y organización? En una primera aproximación, desde mi punto de vista, las funciones de administración electrónica y organización son de naturaleza operativa, mientras que entiendo la modernización como una función estratégica. Evidentemente, en materia de organización no hay soluciones únicas, pero después de largo tiempo trabajando en estos temas he llegado a algunas convicciones que tengo bastante interiorizadas, lo que no significa que sean irrefutables, ni mucho menos, pero son las conclusiones a que he llegado a partir de mi experiencia concreta. Así veo el contenido de cada una de estas funciones:

  • Administración electrónica: el objeto de esta función es facilitar el adecuado funcionamiento de los servicios telemáticos en la organización. En el alcance de los servicios telemáticos incluyo, tanto los de tramitación y consulta de expedientes por parte de la ciudadanía, como los sistemas de información que den soporte a la atención ciudadana y, también, los sistemas de back office para la tramitación interna de los expedientes. Además de estos servicios básicos, cabría incluir en el alcance de la administración electrónica otros servicios más “avanzados”, tales como las herramientas de gestión del conocimiento, trabajo colaborativo o participación ciudadana. La función de administración electrónica estaría distribuida en los diversos niveles de la organización, con responsabilidades diferenciadas en cada uno de ellos. Así, a los órganos horizontales les correspondería establecer los modelos comunes de prestación de cada servicio, proponer la normativa que los regule, impulsar su utilización por parte de todos los órganos de la administración, prestar apoyo en su implantación y funcionamiento, y evaluar sistemáticamente su funcionamiento en una dinámica de mejora continua. En cada Departamento o Ministerio tendría que haber unidades de implantar y gestionar estos servicios de uso común. Estas unidades estarían adscritas a cada Departamento o Ministerio, pero tendrían una dependencia funcional de los órganos horizontales competentes en materia de administración electrónica, ya que su función consistiría en aplicar los modelos, normas y servicios comunes en el ámbito organizativo que les corresponda. Finalmente, los gestores de los servicios serían usuarios internos de la administración electrónica, para lo cual deberían recibir la formación necesaria y contar con el soporte que precisen. Para completar este esquema restaría aludir al desarrollo y explotación de los sistemas de información que den soporte a los servicios de la administración electrónica. Creo que esta función encaja bien en un ente de carácter instrumental que preste servicios comunes al conjunto de la administración.
  • Organización administrativa: veo esta función muy pegada a la de administración electrónica. Sobre todo, teniendo en cuenta que todo lo relativo a la gestión de las personas le correspondería en la estructura del MAP a función pública. Y creo que pasa lo mismo en la mayoría de las CCAA. A la función de organización le correspondería acometer una serie de trabajos de normalización y simplificación que las administraciones tenían sobre la mesa desde hace tiempo, pero que ahora, para la implantación de la administración electrónica, resultan ineludibles. Es necesario estandarizar los procedimientos administrativos, los formularios y documentos en general, hay que analizar cada trámite de cada procedimiento en aras de su simplificación, hay que identificar procesos transversales y relaciones entre procedimientos, hay que innovar los servicios, conseguir que la administración sea proactiva, que no espere a que vengan los ciudadanos con sus papeles para empezar a moverse. Y todo esto supone un gran trabajo organizativo. Muy pegado al proceso de digitalización, como decía antes. Pero con identidad propia como función organizativa. Función que, por cierto, es la gran desconocida y malentendida de la administración pública. Lo digo después de 25 años como técnico de organización.
  • Modernización: esta función, tal y como yo la entiendo, tiene la misión de diseñar escenarios de futuro y poner los medios para conducir a la administración pública hacia esos escenarios. A la modernización le corresponde (no en exclusiva, por supuesto) escuchar a la ciudadanía, a la administración y a las administraciones, a la universidad y a los expertos, en general, para identificar necesidades y soluciones. A la modernización le corresponde promover dinámicas de participación y de colaboración. A la modernización le corresponde impulsar y facilitar un funcionamiento en red, colaborativo, relacional, de la administración pública. Y debería, también, promover nuevos estilos, comportamientos y prácticas, en general, orientados a la transformación de la administración. Para mi, como veis, el concepto de modernización es más amplio que el de organización y que el de administración electrónica. La modernización me parece una función transversal que incide en el conjunto de las funciones de la administración. La modernización afecta tanto a la organización y a la administración electrónica, como a las políticas de personal y a la gestión económica, por ejemplo. Por tanto, la modernización es una función más estratégica que la organización e, incluso, que la administración electrónica (que ya es decir), porque va más allá del uso de un canal u otro, aunque evidentemente el desarrollo de la administración electrónica tiene potencia transformadora por sí mismo. En fin, decía el otro día que la modernización es un concepto flexible que cada cual entiende como le parece. Pues bien, de esta manera es cómo yo la entiendo.

Tal vez el MAP entienda la modernización también de esta manera. Y por eso la ha quitado de la denominación de la Dirección. Por no utilizar el nombre de la modernización en vano.

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Categorías:Gestión pública Etiquetas: ,
  1. morgana
    25/04/2008 en 21:25

    Iñaki: el Map tiene otras funciones que son igual de importantes o mas: la definicion de la estrategia y de los objetivos comunes, el establecimiento del marco de actuación, la definición de estandares comunes, la coordinación entre los ministerios, la integración de la estrategia de la AGE con la estrategia de las comunidades autónomas, entes locales y organismos internacionales. Velar por la eficiencia de las inversiones realizadas en el entorno AGE, favorecer el intercambio de experiencias y de buenas practicas,
    Demasiadas cosas que no se hacen o se hacen poco

  2. 25/04/2008 en 18:17

    @Felix: me parecen muy acertadas tus matizaciones. La verdad es que en el espacio de un post es difícil atar todos los cabos. Precisamente por eso vienen muy bien los comentarios: para poder completar algunas cosas y, por supuesto, para corregir los enfoques que puedan estar mal orientados. Mientras conservemos la capacidad y la humildad necesarias para aprender hay esperanza ;-).
    Comento tus comentarios en un nuevo post.
    @Morgana: creo que, grosso modo, le tocaría al MAP definir el marco común para la tramitación telemática, proveer los servicios comunes, prestar apoyo a los ministerios para el desarrollo de sus servicios públicos y evaluar el modelo sistemáticamente en una dinámica de mejora continua.

  3. Morgana
    25/04/2008 en 12:27

    Interesantes propuestas, la tuya y la de Felix que acabo de leer.
    Pero quiero señalar dos cosas:
    Primero, con indepencia de la organización interna del MAP, lo que resulta fundamental es establecer claramente cuales son las competencias de este Ministerio en materia de AE (ya sólo saber lo que es AE con precisión es complicado), y segundo establecer mecanismos que permitan que lleve a cabo su misión de forma efectiva. Esto me lleva a una reflexión sobre algo ya muy viejo: centralización/descentralización/modelo mixto. Creo que esta cuestión nunca se ha abordado de pleno: yo personalmente me inclino por el modelo mixto, con el MAP ejerciendo funciones de coordinación, pero también ciertas funciones de control, que ahora mismo no existen, y que pueden ejercerse por la via presupuestaria o por via de capacidad de veto en el CSMAE de los expedientes que no respondan a la estrategia marcada en común.

  4. 25/04/2008 en 09:03

    Haces una interesante reflexión, Iñaki, sobre las diversas funciones que, con carácter general, debería realizar el MAP desde una posición supuestamente coordinadora. La verdad es que, estando de acuerdo en general en lo que dices, por mi parte creo necesario hacer varias matizaciones:
    – Lo primero que salta a la vista es la ausencia de una función enfocada al ciudadano. Las tres que citas son instrumentales. ¿Porqué no una Dirección General de Servicios al Cuidadano?.
    – La Administración Electrónica es una herramienta para prestar estos servicios de forma más eficaz, y a su vez la Organización Administrativa debe ser diseñada para las mismas funciones. A mí me parece peligroso separar ambas, porque en cada proceso, servicio o trámite tienen que estar codo con codo.
    – La Modernización si parece, tal como lo defines, relativamente independizable de las otras, algo así como una DG de “Estudios de futuro para la Administración Pública”. Esto que está muy bien sólo tiene sentido si lidera eficazmente a las otras dos, si no, es un brindis al sol.
    – Citas la posible existencia de un órgano técnico ejecutor de la Administración Electrónica, en forma de agencia, que como sabes defiendo hace tiempo, sin embargo no parece que se esté cristalizando en nada concreto tampoco en esta legislatura.
    – Y ya para terminar, casi acabo por darte la razón en tanto en cuanto tenía más alcance la DG de Modernización y la reconversión a DG de AE parece un paso atrás.
    Sinceramente, tras un análisis somero de la nueva estructura ministerial, veo que los pocos cambios realizados son cosméticos y superficiales y no hay verdadera intención de “modernizar” la Administración Central.

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