Sobre la discrecionalidad en la Administración pública
En la animada conversación blogosférica que se ha generado este fin de semana en torno al cese de Jordi Sevilla se ha destapado la siempre controvertida cuestión de la discrecionalidad en la Administración pública.
Así, por ejemplo, Rafael Chamorro se mostraba precavido con respecto a la Ley de Agencias: “porque su aplicación puede traer mucha más desprofesionalización a la Administración, como ya ha ocurrido con las entidades públicas empresariales, donde abunda la contratación de personal, realizada de manera mucho menos exigente que la de los funcionarios, favoreciendo la arbitrariedad y el amiguismo”.
Sin embargo, yo me lamento de que los procedimientos administrativos están diseñados a la medida de presuntos delincuentes, de forma que en la Administración por cada persona que “produce” algo hay al menos otra, si no más, que están comprobando que ese “producto” se ajusta a la legalidad. Y así no hay manera.
Reclamo un mayor margen de discrecionalidad para las personas que gestionamos los asuntos públicos. Para los responsables políticos que ostentan la legitimidad democrática para dirigir la Administración pública, y para los funcionarios que deseamos ejercer nuestras responsabilidades con absoluta profesionalidad.
¡Ojo! No estoy hablando de arbitrariedad, ni mucho menos de impunidad.
Discrecional:
1. adj. Que se hace libre y prudencialmente.
2. adj. Se dice de la potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no están regladas.
Arbitrariedad:
1. f. Acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho.
La Administración pública basa su organización en la desconfianza. La mayoría de los actos administrativos requieren informes jurídicos y fiscalización económica. Los procedimientos se dilatan por causa de los numerosos controles que se establecen para evitar actuaciones arbitrarias o fraudulentas.
Lo más triste es que estos controles se focalizan, casi siempre, en los aspectos formales del procedimiento, no entrando en el fondo del asunto, que en realidad sería lo interesante. Es decir, no hay ningún problema para proceder al pago de cualquier suministro, siempre que la factura esté en regla, pero poco importa que el suministro sea absolutamente innecesario o que se haya adquirido a un precio desorbitado. No sé si estas ideas le parecerán demasiado candorosas a nuestro fiscalizador favorito.
Claro que es más fácil controlar las formas que el fondo. Por eso en la Administración se controla el cumplimiento del horario, pero bastante menos el aprovechamiento de la jornada laboral. Comprendo que tengamos dificultades para evaluar los resultados que importan, pero ¿qué sentido tiene controlar lo que apenas importa? A veces es contraproducente, como nos cuenta Antonio Arias en su blog:
“Al Gore era partidario de “acabar de una vez por todas con la obligación de fichar a la entrada y salida del trabajo durante la semana laboral media” pues suponía desanimar al empleado que ve su obligación en términos de pura matemática horaria (y no como cumplimiento responsable de sus tareas, ya requieran mas o menos tiempo)».
Para mayor sarcasmo, estos controles que siempre consiguen duplicar tares y demorar los procedimientos, no suelen mostrarse eficaces a la hora de evitar las irregularidades que justificaron su implantación. Seguro que la inmensa mayoría de las contrataciones que efectúan las administraciones públicas se ajustan escrupulosamente al procedimiento establecido por la Ley de Contratos, pero en pocos casos la aplicación de este procedimiento habrá condicionado que un contrato no se haya adjudicado a la oferta deseada, responda este deseo a razones confesables o inconfesables. No me extiendo aquí sobre este tema porque ya hemos dedicado en este blog una reflexión monográfica a la contratación como elemento inhabilitador de la modernización administrativa.
También ve peligros Chamorro en el Estatuto de la Función Pública, sobre todo en el desarrollo de la Función Directiva: “Será necesario que la nueva Ministra no ponga a los lobos a guardar al rebaño a la hora de su desarrollo. El corporativismo, la gran lacra de la Administración General del Estado, está al acecho para desarrollar el Estatuto en beneficio de unos pocos”.
Necesitamos una función directiva profesional que debe contar con cierto ámbito de discrecionalidad. Coincido con la opinión de Francisco Longo: “No existe ejercicio de la dirección sin la capacidad para realizar opciones y tomar decisiones”.
Si de ajustarse a estrictos procedimientos y aplicar los precedentes se trata, tal vez no hicieran falta ni directivos públicos, ni responsables políticos, ni siquiera funcionarios. Podrían sustituirse por ordenadores programados para cumplir cabalmente todos los trámites y aplicar escrupulosamente cada uno de los preceptos establecidos en nuestro proceloso entramado legal. Sería una forma de terminar de una vez por todas con la pertinaz corrupción.
No puede ser, o no quiero creerlo, que los cargos políticos que dirigen los destinos de nuestras instituciones estén dispuestos a aprovechar la más mínima oportunidad para utilizar su cargo en provecho propio o para colocar a sus familiares y amigos. ¿En qué manos habríamos puesto entonces la gestión de los asuntos públicos?
Si confiamos en los cargos políticos para que gestionen la educación, la industria, la economía, démosles también el margen de confianza necesario para la gestión interna de las instituciones, incluidas la contratación, la gestión económica y, también, los recursos humanos.
Las personas que trabajamos en las administraciones no somos corruptos por naturaleza, no hace falta que nos pongan la lupa en cada papel que movemos. Mejor que las personas encargadas del control interno se dediquen a realizar trabajo productivo. Si saben mucho de leyes que se dediquen a redactarlas y no a emitir informes jurídicos sobre lo que han elaborado otros. ¿Os imagináis que en una empresa hubiera asesores jurídicos encargados de revisar los informes elaborados por otros juristas?
Pero decía al principio que la discrecionalidad que reclamo no debe suponer impunidad. La actuación de los órganos de la Administración y, por consiguiente, la de sus titulares y la de sus restantes profesionales, no debe evaluarse por el cumplimiento de formalidades huecas, sino por la consecución de sus objetivos de forma eficiente.
Como exclamábamos en el post citado anteriormente dedicado a la contratación:
«¡que bueno sería si pudiéramos medir que cada órgano obtuviera los mejores resultados e impactos de su actuación, con el menor consumo de recursos posible!»
Desde mi punto de vista, el mejor control de gestión es el más sencillo. Lo explicaba el año pasado en “Paredes de cristal”:
“Sería cuestión, sólo, de poner en una columnita el presupuesto y junto a cada partida lo que vamos a hacer con ese dinero y, al final del periodo, en otra columnita lo que hemos gastado y lo que hemos hecho con ello. Se publica esa tabla de las cuatro columnitas en internet y ya está”.
La tesis que defiendo en este post se puede resumir en la siguiente frase:
“La Administración pública necesita menos controles internos y más transparencia”.
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La afirmación «mejor que las personas encargadas del control interno se dediquen a resolver trabajo productivo», indica la decepción en la auditoría o fiscalización, pero las actividades humanas como producto social, están sujetas al cambio, a su construcción. Ciertamente la auditoría y fiscalización que conocemos está más ocupada en las formas que en el fondo, de ahí su crisis. Pero la opción no es enviar a los fiscalizadores al basurero de la historia, ni tampoco que los administradores tengan márgenes anchos no reglados con base en «que se hace libre y prudencialmente», o que gestores y fiscalizadores caminen juntos, porque se ha confundido el papel de cada cuál. El problema es de fondo, de raíz, dado que la concepción dominante en la auditoría y fiscalización se ha construido con formas que se han aceptado como verdad «natural». Sí, el conocimiento que imparten las instituciones de fiscalización, tribunales de cuentas u órganos de control se ha supeditado a la autoridad, como en la Edad Media, porque está escrito en la Biblia o en las normas internacionales de la INTOSAI. Antes de discutir el problema de los controles y la discrecionalidad, habría que impulsar la crítica de la fiscalizaciòn.
bueno el tema de la discrecionalidad es muy discutido. en el PERÚ, mi pais, esto se soluciona a traves de los principios del ederecho administrativo con el procedimiento administrativo, el proceso contencioso administrativo y los procesos constitucionales de amparo y cumplimiento.
mas informacion en mi BLOG http//:administracinpblicayarbitrariedad.blogspot.com/
«No puede ser, o no quiero creerlo, que los cargos políticos que dirigen los destinos de nuestras instituciones estén dispuestos a aprovechar la más mínima oportunidad para utilizar su cargo en provecho propio o para colocar a sus familiares y amigos».
Bueno, no sería necesario confiar si aplicamos las estrategias que propones: discrecionalidad pero con absoluta tranparencia just in time (no valen los informes anuales ni semestrales), visibilización continua de los objetivos a alcanzar, de los responsables de proyectos, de los logros intermedios… En fin, ciencia ficción porque veo más dificil que se implanten tecnicas sencillas de modificacion de conducta, de motivación y de incremento de la productividad y la eficiencia, que medidas de discrecionalidad…
No podría estar más de acuerdo con Chamorro, y eso que está hablando de la Administración central, si hablásemos de administraciones locales creo que nos darían a todos escalofríos.
Sobra control y falta discrecionalidad en la base de la pirámide jerárquica; y sobra discrecionalidad y falta control en la cúpula de la pirámide. Así lo ve un funcionario de a pie.
Lo primero que quiero decir es que simplemente el hecho de poner encima de la mesa estas ideas y estas opiniones ya me parece de lo más «higiénico» y por eso ante todo mi felicitación por el post.
Como muchos ya sabéis, yo me encuentro precisamente en ese grupo de profesionales «extraños» de la administración: no soy funcionario ni tampoco soy un político. Soy un directivo de una empresa pública que, como cualquier alto directivo de cualquier empresa necesita contar con la confianza del dueño de la empresa, es decir, del Gobierno en este caso.
Creo que la figura del directivo público o como se le quiera llamar no está en absoluto clara ni prestigiada en nuestro entramado administrativo. Es una preocupación que veo en muchos de mis colegas de todo el Estado e independientemente del color político de las personas que les nombran o les cesan.
En cuanto a la dicotomía control vs discrecionalidad, pienso que en la cultura de nuestra administración se prima básicamente el control sobre el procedimiento, dando por hecho que de ese modo el resultado será correcto. Mi opinión es que debe existir control de procedimientos, por supuesto, pero el verdadero control debe ser sobre los resultados, dejando un mayor márgen de maniobra sobre los procedimientos (no para saltárselos, sino para definirlos en cada caso de la manera más eficaz y eficiente para la obtención de los resultados)
Haciendo una simplificación, diría que la Administración sigue anclada en el «aseguramiento de la calidad», vigilando que se cumplan estrictamente los procedimientos definidos y despreocupandose en exceso por el resultado, mientras que las organizaciones más avanzadas ya están en otro estadio, vinculando los procesos y los procedimientos a los resultados, y validando aquellos no por su cumplimiento formal, sino por la consecución eficaz y eficiente de los objetivos y resultados esperados
Por alusiones y aclarar mi experiencia directa. Yo no hablo de corrupción, hablo simplemente de aplicación alegre de las leyes actuales. Los Ministros tienen derecho a nombrar a cinco o seis asesores de la calle en sus gabinetes, más dos de prensa y aparte un Jefe de Gabinete. Pues bien, en los últimos veinte años me atrevería a decir, que por esos puestos han pasado familiares de ministros, políticos, personalidades del periodismo, en cantidades que no se corresponden en absoluto con la valía de los mismos. Por cada diez de ellos había uno realmente merecedor del puesto de asesor del ministro. Y además, a edades sorprendentes. Ha habido asesores del Ministro con veiniti y muy pocos años, sin más bagaje que sus lazos familiares. Y eso no es ilegal, porque el ministro tiene todo el derecho del mundo a nombrarlos. Pero, parece al menos poco operativo y no es lo que creo que todos podemos convenir que es lo mejor para la administración.
Si vamos a las entidades públicas empresariales peor. Ha habido hijos de ministras, cuñados de ministros, hermanas de jefes de gabinete, etc. Por supuesto, ser hermana de un jefe de gabinete de un ministro no te invalida para ocupar un puesto en una entidad pública empresarial, pero lo raro, es el gran número y frecuencia de dichos casos. Nada de esto es ilegal, ni siquiera inmoral, es lógico que los puestos de confianza se ocupen por personas de confianza. Pero lo que me gustaría es que esta cuota de personas de confianza fuera la mínima posible. Y si hay que traer gente de fuera de la Admimistración fuera una cuota de notables, que esa no importaría que fuera muy grande.
O por lo menos que se elevara el listón. Para ser asesor, por ejemplo, se pidiera al menos carrera universitaria. Y lo razonable, es que equiparando a la sociedad actual, se pidiera para ser asesor de un Ministro carrera, master, idiomas y experiencia profesional. Con eso me conformo. Y pongo el ejemplo de los Cuerpos Superiores de la Administración, porque para ingresar en los mismos hace falta saber otro idioma aparte del castellano, hacer normalmente cuatro o cinco exámenenes muy duros, todos con parte escrita y oral, conocer muy bien un ámbito profesional . Además, una vez que ingresas para llegar al nivel administrativo equi valente de un asesor de Ministro lo normal es que en la mayoría de los Cuerpos se pasen muchos años en puestos intermedios. Por tanto, es quizás, un poco escandaloso, que algunos lleguen a ese nivel, como ha sido el caso de muchos, en todos los gobiernos de la democracia, con veintipocos años, sin experiencia profesional previa, sin idiomas y sólo con un apellido coincidente con algún poítico o siendo amigo de esa persona.
Las personas brillantes hacen falta en la Administración y muchas de ellas son familiares de altos cargos, pero no viceversa, no todos los familiares son brillantes.
Yo prefiero que la función directiva se regule sin discrecionalidad alguna, porque visto lo visto, mejor poner métodos absolutamente objetivos para definirla. De todas maneras mi comentario iba por el corporativismo, más que por el amiguismo. NO me parece adecuado que los Ministros hagan dejación de sus responsabiliddes y permitan a determinado colectivo que defina la función directiva a su favor por exclusión, definiéndola de manera reduccionista. Así mal vamos.
Vaya patata caliente que has cogido Alorza… No tengo tiempo para contestar ahora, pero me parece un debate de una granimportancia y trascendencia.
A ver si durante el fin de semana te contesto como merece…
Iñaki creo que es muy acertado el análisis que haces pidiendo más discreccionalidad en la gestión pública. La falta de transparencia en la verdadera intencionalidad de lo realizado muchas veces es lo que roza la ilegalidad y no la manera de ejecutarlo. Esos controles certifican que ese dinero o recursos se han utilizado por los canales adecuados que no que su origen sea el adecuado.
Pero por otro lado la relación empresa privada sector público tiende a establecer canales de relación que en muchas ocasiones vienen alimentados por el que tiene que comer langostinos para llevar el pan a casa. La relación ideal y que también existe, lo puedo certificar, es la de confianza establecida entre un proveedor y su cliente generando éste la publicidad adecuada para que otro «cliente» pueda confiar también en el mismo proveedor.
Por que el sistema de pliegos, ofertas y demás se puede desdibujar también en función de las necesidades que uno quiera conseguir para poder realizar posteriormente ampliaciones de contrato, etc…
Por lo tanto, esa discreccionalidad junto con un control de la transparencia serían la metodología adecuada para una mejor gestión de los recursos públicos.
Y ya no quiero entrar en que los precios para la AAPP son mayores debido al pago tardío que se hace debido a los controles que tiene que pasar internamente… Eso es arena de otro costal.
Saludos,
El debate sobre la discrecionalidad está caliente, y será necesario hablar mucho para acercar posturas. Tú lo has abordado valientemente.
Quería llamar la atención sobre el asunto de la corrupción. En mi experiencia, la administración es varios órdenes de magnitud menos corrupta que las empresas privadas. Lo que pasa es que buena parte de la corrupción privada no es ilegal, aunque sea detestable desde un punto de vista ético. Pero también destacan en la ilegal, tal como nos enseñan los noticiarios. Se han pasado tanto que ahora han puesto de moda la responsabilidad social empresarial.
En los años que llevo en la administración no he aceptado ni siquiera que me lleven a comer a un sitio bueno, y creo que es la tónica general a mi alrededor. Sin embargo, tengo amigos en la privada que entre sus funciones cuentan la de untar sistemáticamente a los responsables de compras del sector. Como me decía una: «¡la de langostinos que tengo que comer para llevar el pan a casa!». Estamos obsesionados con la corrupción y nos aplicamos aquello de la mujer del César (pobre señora, ¡pasar así a la historia!).