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En qué consiste la función directiva pública


Punto de encuentroApenas enumeré en un post anterior los aspectos que deberían tenerse en cuenta a la hora de analizar la función directiva pública y unos cuantos, en vuestros comentarios, ya habéis ido directamente al meollo de la cuestión. Y es que cuando se saca este tema es difícil eludir la polémica de si tienen que ser galgos o podencos.

Siguiendo con mi obsesión de ir por partes, se me ocurre que es más lógico concretar primero de qué estamos hablando, y ya sacaremos después las conclusiones que nos parezcan. Si estamos hablando de la función directiva pública, no estaría de más empezar por una puesta en común intentado llegar a una idea compartida sobre en qué consiste esta cosa que llamamos “función directiva pública“.

Tal vez, algunos penséis que, a estas alturas de la película, la cosa ya está clara, que es evidente de qué estamos hablando. No diré que no. Pero si es así, no costará mucho ponerlo negro sobre blanco. Vayamos pues con ello.

A veces tenemos tendencia a tratar los temas como si los acábaramos de inventar nosotros mismos en el preciso instante en el que se nos ha ocurrido abordarlos. Sin embargo, gracias a la dilatada trayectoria que ya va acumulando la civilización humana, ocurre que la mayoría de las cuestiones que nos planteamos tratar ya han sido estudiadas por otros y, algunas veces, con más tiempo y dedicación del que nosotros vamos a poder emplear en este debate.

Por eso no estará de más acudir a fuentes de prestigio para ver qué podemos aprovechar de sus conclusiones. Ya cité en un post antiguo, “No hay management sin managers“, el modelo de ejercicio de la dirección pública propuesto por la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, al que llegué gracias al excelente artículo de Franciasco Longo: “Institucionalizar la gerencia pública: retos y dificultades“. Este modelo fue expuesto, entre otros, por Mark Moore (1995) quien considera al directivo como un “creador de valor público”. Esta creación de valor implica la actuación en tres esferas interrelacionadas:

  • La primera – la gestión estratégica – supone que el directivo reflexiona estratégicamente, produce ideas acerca de cómo la organización a su cargo puede crear el máximo valor; se plantea, si es el caso, transformar los presupuestos sobre los que venía actuando, reformular la misión, innovar cuando las circunstancias lo aconsejen.
  • La segunda – que Moore la llama political management (gestión del entorno político) – hace referencia a la actuación del directivo para desarrollar la estrategia, al objeto de obtener la legitimidad, las autorizaciones, el apoyo, la colaboración y los recursos necesarios, gestionando para ello las relaciones con un grupo de actores, internos y externos, que constituyen su entorno autorizante. Este entorno incluye a sus superiores políticos, pero también a todos aquellos actores sobre los que el directivo no goza de autoridad formal: otros directivos, de su misma organización o de otras, grupos de interés, ciudadanos, medios de comunicación, etc.
  • La tercera esfera – la gestión operativa – en cuyo ámbito el directivo debe conseguir que la organización a su cargo, compuesta por el conjunto de medios y recursos situados bajo su autoridad formal, actúe eficaz y eficientemente para lograr los objetivos perseguidos, y asumir además la responsabilidad por los resultados alcanzados.

Este último sería el terreno más conocido y convencionalmente aceptado del ejercicio de la dirección, pero la función de dirigir quedaría, como subraya Moore, empobrecida, si nos limitamos a él, ignorando las esferas del management estratégico y político.

Esta aproximación de base a la función directiva pública, sin duda exigente, resulta coherente con la que se desprende de los trabajos más recientes del Comité de Gestión del Servicio Civil del Reino Unido (Civil Service Management Board – CSMB), destinados a la producción de un modelo de competencias directivas para el Servicio Civil Superior (DOC). Los “valores” y “temas” que configuran el modelo básico de dirección pública para el CSMB incluyen elementos como innovación, creatividad, aprendizaje, mirada abierta al exterior, trabajo en alianzas o redes, junto a otros más propios de la gestión operativa.

Traigo estas ideas a este post porque las comparto. Pienso que estas tres esferas de actuación forman parte de los ámbitos de responsabilidad de la función directiva pública. Ya veremos después cuales son los perfiles idóneos para desempeñarlos y cómo seleccionamos a las personas adecuadas. Pero vamos a centrarnos ahora, si me lo permitís, en el contenido de la función directiva pública.

A mi me gusta el enfoque de la Kennedy School of Government porque aporta un visión amplia de la dirección pública, en lugar de la restringida a la gestión operativa que, a veces, me da la sensación de que se maneja de forma implícita en algunos foros cuando se trata esta cuestión.

También la definición del directivo profesional que realiza el Borrador del Real Decreto del Estatuto del Directivo Público Profesional, que hemos conocido gracias al blog de Sebastian Castiello, participa en alguna medida de este enfoque amplio cuando propone lo siguiente: “El personal directivo profesional, bajo la dirección de los titulares de los órganos superiores, en todo caso participa en la formulación de las políticas públicas y desarrolla funciones predominantemente de alta ejecución de políticas públicas y además lo hace reuniendo al menos dos de estas características: mediante competencias propias o delegadas que comprometan externamente a la organización, con un especial grado de responsabilidad por los resultados finales, disponiendo de información sensible o estratégica para la toma de decisiones, dirigiendo equipos de personas y gestionando presupuestos“. Al menos, este Borrador de Decreto prevé que los directivos públicos participen en la formulación de las políticas públicas, aunque a renglón seguido aterrice en lo operativo.

Antes de entrar en la polémica de los galgos y los podencos, me gustaría sondear vuestra opinión sobre el contenido de la función directiva pública. Ya veremos más adelante a quiénes les encomendamos estas responsabilidades y cómo los seleccionamos. No caigamos en el mismo vicio que los partidos políticos, que discuten sin pena ni gloria sus ponencias políticas y luego montan la de San Quintín cuando toca repartir las poltronas ;-).

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  1. 26/01/2008 en 08:25

    A todos los que en un momento nos creemos los dueños del mundo os recomiendo un libro
    “el paciente virtual”, se puede leer de forma gratuita en http://www.lee-gratis.com. Se pincha sobre biblioteca y luego sobre novelas

  2. 13/11/2007 en 22:30

    Me parece extraordinario el debate, sobre todo por lo serio y constructivo, sin los prejuicios habituales. Las tres esferas (estratégica,politica,operativa) me parecen ilustrativa como despiece de la “cebolla directiva” ( cariñosamente) pero cuando nos referimos al ámbito público hay dos fuerzas que “lastran” la pureza teoríca de tales expresiones directivas. En primer lugar, la fuerza de la legalidad que encorseta al mejor timonel con unos “grilletes” que dificultan su capacidad de maniobra. Y en segundo lugar, la fuerza del instinto de “conservación del cargo”, puesto que todo directivo público cuenta con la espada de Damocles del grupo de interés o persona que le nombra y el “precio de su subsistencia” puede ser tomar decisiones sin la pureza directiva deseable. Por eso, el actual espacio para “directivos” en España está copado con individuos que poco tienen en común, ya que junto a directivos con “vista de pájaro”, los hay que sólo actúan a corto plazo y espacio, y junto a directivos con ideas abundan los meros ejecutivos,…En fin, que esta “selva directiva” de la Administración Pública española probablemente solo admite el “machete” de una regulación flexible y meditada, y por ello este blog creo que contribuye espléndidamente a ello.

  3. 13/11/2007 en 08:59

    Seguramente Alorza llevas razón, para la operativa pura y dura no se necesiten negociados de 3 auxiliares con un jefe nivel 16. La cuestión de los equipos autoorganizados es la deseable; yo conozco algunos en organizaciones públicas y funcionan muy bien. Pero requieren que esas personas estén fuertemente capacitadas y motivadas, lo cual desgraciadamente es difícil de encontrar en el sector público, donde esa capacitación y motivación faltan por muchas causas (la mayoría ajenas a los propios empleados). Además, en la administración, se confunde carrera profesional con puestos jerárquicos y verticales, de forma que para poder desempeñar una carrera se entiende que necesario que haya muchos niveles por encima…. y el título “jefe” emociona a más de uno que se ve así autorealizado.
    Comparto también el concepto que liderar hoy supone delegar poder y promover estructuras con poder distribuido. El tiempo de los liderazgos dogmáticos parece haber pasado. Si bien estos es cierto, no es menos cierto que en lo público el concepto de “líder” suele ir asociado a lo que indica la RPT, lo cual es un error.
    Por último, no confundir dirigir con liderar. El liderazgo es una parte de la dirección.

  4. 13/11/2007 en 08:11

    Apasionante el debate. Me parece que Oscar Cortes va bien encaminado cuando apunta a que el trabajo en red y la capacidad de coordinar una estrategia pueda ser lo que define la función directiva. Sin embargo, propongo una pequeña enmienda a tu última frase, Oscar. En lugar de “para la operativa pura y dura bien estarían varios jefes de sección o servicio”, yo diría que “para la operativa no son necesarios jefes, sino equipos autoorganizados”. Como diría Ockham “no hay que multiplicar los entes más allá de lo necesario”.

  5. 13/11/2007 en 00:10

    Veo que las tres esferas de Moore pueden servir como primera aproximación a las funciones de un directivo público (incluso a las de un directivo, en general).
    De acuerdo en que nos gustaría que la Administración fuera más participativa, más 2.0, más hayedo y menos jardín, pero partimos de la realidad que tenemos y deberíamos reflexionar sobre la figura de los directivos públicos en las administraciones actuales. Sin perder de vista, eso sí, que hay que avanzar hacia unas administraciones más abiertas, más participativas, más colaborativas, más relacionales y, en definitiva, más democráticas (o de una democracia más madura, si se quiere). Pero en ese proceso de transformación no vendrá mal contar con unos directivos públicos más profesionales y más adecuados incluso a sus funciones actuales.
    Puede parecer una obviedad, pero creo que Pablo da una buena pista cuando dice que “un directivo público debe ser ante todo un directivo“. Tal vez, la cuestión no es si son galgos o podencos, con tal de sean aptos para el desempeño de su función. Claro que también se podría aplicar este principio a los empleados públicos y, sin embargo, no tienen tan fácil el acceso a la condición de “públicos“.
    Creo entender que Félix y ocortes coinciden en que las esferas estratégicas y relacionales, en la AGE, se llevan a cabo directamente por “los políticos“, mientras que los directivos “funcionariales” focalizan más su función en los aspectos operativos. No me extraña en una organización tan jerárquica como la Administración pública. Además, está la cuestión de la confianza. ¿Cómo delegar responsabilidad en alguien que no es de la “cosa nostra“?
    Rescato del discurso de Morgana una palabra clave: la responsabilidad. Creo que ahí está la vara de medir de la dimensión política o administrativa de cada función. Pero de eso hablaremos en el siguiente post.
    También me parece interesante la diferenciación que hace Rosa Cobos entre un “directivo” y una “persona de confianza”. Efectivamente, ni el directivo tiene porqué ser de confianza (política, quiero decir), ni la persona de confianza debe tener necesariamente funciones directivas. Por ejemplo, puede ser una secretaria o secretario.
    Finalmente, es de agradecer la sinceridad de fernando_mh cuando reconoce que ni tiene todas las respuestas ni puede dar recetas infalibles. Esa es exactamente la situación en la que nos encontramos todos. Por eso estamos aquí compartiendo nuestras dudas, para ver si llegamos a alguna conclusión que, aunque no sea infalible, sea al menos consensuada por este grupo de locos que dedicamos una buena parte de nuestro tiempo a filosofar sobre estos temas tan áridos.
    Estoy seguro que el resultado va a merecer la pena.

  6. 12/11/2007 en 23:30

    Las tres esferas de Moore me parecieron muy interesantes cuando las descubrí y más con la realidad de que el directivo estaba en la intersección de las mismas. Es cierto que hoy en día puede parecer que muchos directivos, sobre todo en la AGE, están más volcados en la gestión operativa que en la estrategia o la gestión del entorno. Quizá ello debido a la fuerte jerarquización y burocracia de estas estructuras, para nada horizontales y participativas, que impiden la práctica de la dimensión relacional y la formulación de políticas….. al menos de forma nominal porque de forma real sí que creo que se participa…. (los políticos muchas veces no tienen ideas sublimes sino que llevan a la opinión pública o al legislativo temas que se han trabajado intensamente por los profesionales de la administración).
    Precisamente el trabajo en red, la capacidad de aportar una cierta visión estratégica o de comprender y digerir las directrices políticas es lo que da carácter propio a la función directiva. Para la operativa pura y dura bien estarían varios jefes de sección o servicio.

  7. 12/11/2007 en 23:26

    Fernando, perdona, no pretendía molestarte. Y a inseguridad, en lo que dices seguro que a mi no me ganas 🙂
    Has dicho, he de reconocer, lo que quería escuchar.
    Has dicho primero que los directivos públicos han de ser primero directivos. Has hablado de “ser” directivos. Y cuando te pido una definición de que es un directivo me hablas del ejercicio del puesto de direccion (el que tomalas decisiones, el que aglutina intereses, cumple expectativas; y el que lidera el equipo de manera eficaz”
    No existen los directivos como tales (no se es directivo), existen las personas que ocupan puestos directivos y que ejecutan el trabajo asociado al mismo (se ejerce un puesto directivo). Si no le das la oportunidad a alguien de estar en un puesto directivo nunca será un directivo (ni bueno, ni malo).
    A eso iba.

  8. 12/11/2007 en 23:15

    Fernando, para mí no es algo tan utópico ni tan poético lo que pienso: más de una organización está experimentando con el liderazgo distribuido. Eso sí, reconozco que las administraciones siguen modelos especialmente opuestos a esto. Pero sería fácil experimentar en unidades concretas a ver qué tal se arreglan sin director.

  9. 12/11/2007 en 22:32

    Morgana, de todas las preguntas que haces yo tampoco tengo muy claras las respuestas. Al menos no tengo, sinceramente, TODAS las respuestas, ni las tengo muy seguras. Lamento no poder dar recetas universales ni infalibles, pero hablo (escribo) según pienso, desde mi subjetividad y corta experiencia, con cierta inseguridad acerca de lo que digo (escribo). Tampoco soy persona de largas teorías retóricas. Al revés, soy de pocas palabras, y tendréis que disculpar mi sequedad a veces, porque no me explayo con el verbo fácil que otras personas -afortunadas, ellas- sí poseen.
    Como decía Iñaki, creo que los tres ámbitos que ha citado pueden servir como resumen de lo que yo entiendo por “directivo”: alguien que “dirige el timón” (estrategia: hacia dónde vamos, qué queremos ser, cómo lo conseguimos,…), “relaciona a su organización con su entorno” (política: cómo conseguir dar satisfacción a las expectativas que tienen los grupos de interés que rodean a tu equipo, a tu empresa o a tu organización, y viceversa, como conseguir de ellos lo que necesitas para tu organización) y lidera (gestiona, opera, actúa,lidera equipos).
    ¿Cómo se reconoce a un/a directiv@?
    Pues no lo tengo demasiado claro, pero lo primero que se me ocurre es que se puede reconocer porque es quien toma las decisiones; lo reconocería también cualquiera en su entorno si es capaz de aglutinar intereses, cumplir expectativas; y, siguiendo la tri-estructura de iñaki, por último, lo podría reconocer cualquier miembro de su equipo, porque lo lidera (el equipo) de manera eficaz.

  10. 12/11/2007 en 21:41

    Vamos a ir al grano: ¿quien hace uso de la función directiva?
    Muy sencillo: los políticos de turno para meter a sus amistades.
    Ya está.
    Todavía los gobernantes confunden a un “directivo” con una “persona de confianza”, y no es lo mismo.
    Por eso es importante la forma de seleccionar a los directivos, que debe estar sujeta a procesos de selección en base a los principios de mérito y capacidad (y mediante un proceso transparente, claro). Únicamente de esta forma un directivo actuará con imparcialidad y no se verá obligado a someterse ni a caprichos ni a vaivenes políticos.

  11. morgana
    12/11/2007 en 21:03

    Fernando:
    Me había propuesto no patticipar más, porque yo no hablo de esferas ni estableco niveles, ni largas teorias retóricas y tengo miedo de que eso os disguste, lo veis como una simpleza, le deis categoría de “poco nivel intelectual”, y os parezca yo una tocapelotas.
    Pero no puedo evitarlo. ¿Que es un directivo según tu? Y sobre todo ¿Como se reconoce? ¿Quien otorga y como el marchamo de directivo a alguien?

  12. 12/11/2007 en 20:16

    Me ha gustado la definición de “las tres esferas” (estratégica, del entorno político y operativa). Y coincido con Pablo (va a parecer que somos colegas ;-)): l@s directiv@s públic@s han de ser, primero, directiv@s. Y luego ya veremos…
    Sobre las teorías anarco-libertarias de Alorza ya hemos discutido alguna vez, y aunque suene muy radical y poético -atractivo, pues-, no me lo acabo de creer. Pero, lo que digo, atractivo, el modelo es atractivo.

  13. Morgana
    12/11/2007 en 13:38

    Comparto el “anarquismo” de Alorza y como dije y digo, a mi eso de la función directiva me ha sonado siempre a chamusquina. No sabemos nadie muy bien en que coniste eso, sólo sabemos que se refiere a las funciones de “los que mandan” que se autoatribuyen no se que cualidades vagas y etéreas que les otorgan privilegios para ponerse por encima de los demás. A veces se reduce todo a eso. ¿o no?
    Que soy “intrinsecamente anarquista” es más que visible. Lo soy, pero creo en el liderazgo, creo que en los grupos siempre hay alguien que se gana la confianza del resto y en el que los demás confian. Ese es, en mi opinión, el auténtico directivo. Pero no es alguien por encima de los demás. El ordeno y mando, por suerte, ya no funciona, o funciona cada vez menos.
    Los de Harvard podrán escribir libros y manuales sobre “management”. Yo voy a ser más literaria. En el homenaje a Cataluña Orwell cuenta que al llegar al frente se quedó sorprendido por la falta de autoridad de los altos mandos de las milicias: todas sus ordenes podían ser discutidas por sus subalternos. Orwell decía que aquello le parecía una locura (en plena guerra!), pero que sin embargo señala que se sorprendió más al ver que el sistema no sólo funcionaba, sino que funcionaba muy bien. Porque los soldados que iban a ejecutar una orden la habían asumido como necesaria y razonable y la llevaban a cabo convencidos de su necesidad.
    Me vas a preguntar que como propongo trasladar la experiencia de las milicias anarquistas y troskistas del frente de aragón en el año 36 a la Administración, porque te parecerá fuera de lugar. A mi también. Sólo pretendo cuestionar con ello la validez de los modelos jerárquicos, y mostrar que hay alternativas, y alternativas mucho más eficientes.
    Alejandro Magno era analfabeto y conquistó medio mundo. Sin haber pasado por Harvard. He conocido en mi vida excelentes “lideres”, personas capaces de coordinar y dinaminizar a grupos de personas y que carecían de cualquier cualificación profesional específica. Son personas que se ganan el respeto de los demás.
    Tengo una amiga que desde que salió de la London Business School se autoatribuye las “funciones directivas” (control del resto, jefatura, visibilidad) de cualquier actividad que nuestro grupo hace en conjunto, como organizar una fiesta. Siempre es un fracaso. Los demás no lo aceptamos y acaba todo en cabreos. Para mi es paradigmatica de lo que son los “directivos” “porque yo lo mando”, los mbas de las malditas escuelas de negocios americanas (o sus replicas europeas).
    No voy a hacer mención a tus referencias, todas ellas no dudo, de lo más reflexivas, pero que en mi opinión son demasiado “vagas” y de igual forma que la definición del estatuto de la Funció Pública:
    ” en todo caso participa en la formulación de las políticas públicas y desarrolla funciones predominantemente de alta ejecución de políticas públicas y además lo hace reuniendo al menos dos de estas características: mediante competencias propias o delegadas que comprometan externamente a la organización, con un especial grado de responsabilidad por los resultados finales, disponiendo de información sensible o estratégica para la toma de decisiones, dirigiendo equipos de personas y gestionando presupuestos”
    ¿Que son “politicas públicas”? ¿que es “alta ejecución de politicas públicas”.¿ Quien no compromete externamente la organización”? Todos estamos en ese barco, desde la secretaria hasta el ministro
    Lo de especial grado de responsabilidad por los resultados finales, tiene tela como frase. ¿Que significa especial grado de responsabilidad”? ¿Que significa responsabilidad?
    Información sensible… ¿no la maneja a veces una secretaria?
    Estrátegica? No la manejamos debemos manejar todos?
    Dirigiendo equipos de personas? ¿Un jefe de negociado, grupo C con tres auxiliares a su cargo?
    La definición es tan vaga, que permite que casi cualquiera se adscriba a esta definición o que salga fuera de ella.
    Pero hay una palabra interesante: responsabilidad.
    Desgraciadamente todos sabemos que este precioso término se utiliza por la clase política de forma oportunista para, justemente, no responder de sus acciones o de su mala gestión. Se produce un error grave del Gobierno, y siempre hay un político que sale en el Parlamento a decir “Asumo la responsabiilidad”: Y ya está. Ni dimite, ni paga de su bolsillo por los gastos ocasionados a la Hacienda Pública ni responde ante ningúin tribunal.
    Creo de todas formas que una redefinición clara, estricta y obetivable de la palabra responsabilidad, y la estructuración de la misma por niveles si nos puede servir como base de partida para hablar de directivos públicos, como los máximos responsables de la ejecución de los programas políticos (¿programs electorales?). Porque de momento, lo que da el estatuto es una definición retórcia de “jefe”.
    Siento de nuevo ser tan bruja y caótica…. Y encima estoy con gripe y debiera estar en la cama en vez de escribir esto, o hacer lo que he venido a hacer aqui, que vaya follón tengo (operativo, y follón por muy mala planificación directiva.;-))
    A ver si a la noche escribo algo más positivo.

  14. 12/11/2007 en 08:10

    Tengo un problema con este debate: no me gusta la función directiva, en general. Hay buenos motivos para desear que no haya una persona que se ponga por encima de las demás. Claro que es posible rescatar la función directiva si se repiensa bajo la óptica de la participación: un directivo sería un nodo más de nuestra red, pero un nodo especialmente enlazado. Un artesano de la “sinergia macramental”.
    Dicho esto, me parece una reflexión muy acertada. Simplemente, podemos tratar de pensar en esos tres ámbitos con la óptica participativa: gestión participativa de la estrategia, del entorno político, de lo operativo.

  15. 12/11/2007 en 00:14

    Interesantes consideraciones. Pero te puedes imaginar que es muy diferente aceptar que el directivo debe ejecutar las tres funciones al caso de que deba ejecutar las dos últimas o sólo la función “operativa”.
    En mi experiencia en la AGE el cargo de Subdirector es principalmente un ejecutor, y en menor medida un conseguidor de recursos. La función de diseño de la estrategia normalmente se deja para los niveles superiores (Director General, Secretario General, o Secretario de Estado), quienes también acumulan gran parte de la responsabilidad nominal sobre las actuaciones ejecutivas del departamento.
    Así pues, de aceptar estos tres papeles como integrantes de la función directiva, para mi no cabe duda de que en la realidad pragmática se está equiparando directivo público con político, al menos en la AGE.
    Sin embargo, existen casos en los que la planificación estratégica, aunque aparentemente esté en manos del nivel político, en el fondo se crea y se mantiene un nivel por debajo, sobre todo cuando debe perdurar y ser eficaz más allá de la periodicidad electoral. Cuando esto no se produce, entonces el departamento de que se trate se mueve entre la inmutabilidad y el caos.

  16. 11/11/2007 en 22:51

    Suscribo plenamente los tres ámbitos señalados en el post como los que atañen al desempeño del directivo público; al menos en mi caso me siento totalmente identificado con ellos.
    Creo que son los que corresponden a cualquier directivo, y en esto el adjetivo de público o privado creo que es innecesario: empecemos por el principio y para mi el principio es que un directivo público, ante todo, debe ser un directivo.

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