Administraciones en red

Entre los modelos de referencia para el ejercicio de la dirección pública, Francisco Longo destaca por su amplio conocimiento y extensa aceptación el propuesto por la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, expuesto entre otros por Mark Moore (1995) quien considera al directivo como un “creador de valor público”. Esta creación de valor implica la actuación en tres esferas interrelacionadas:

• La primera – la gestión estratégica – supone que el directivo reflexiona estratégicamente, produce ideas acerca de cómo la organización a su cargo puede crear el máximo valor; se plantea, si es el caso, transformar los presupuestos sobre los que venía actuando, reformular la misión, innovar cuando las circunstancias lo aconsejen.
• La segunda – que Moore la llama political management (gestión del entorno político) – hace referencia a la actuación del directivo para desarrollar la estrategia, al objeto de obtener la legitimidad, las autorizaciones, el apoyo, la colaboración y los recursos necesarios, gestionando para ello las relaciones con un grupo de actores, internos y externos, que constituyen su entorno autorizante. Este entorno incluye a sus superiores políticos, pero también a todos aquellos actores sobre los que el directivo no goza de autoridad formal: otros directivos, de su misma organización o de otras, grupos de interés, ciudadanos, medios de comunicación, etc.
• La tercera esfera – la gestión operativa – en cuyo ámbito el directivo debe conseguir que la organización a su cargo, compuesta por el conjunto de medios y recursos situados bajo su autoridad formal, actúe eficaz y eficientemente para lograr los objetivos perseguidos, y asumir además la responsabilidad por los resultados alcanzados.

Este último sería el terreno más conocido y convencionalmente aceptado del ejercicio de la dirección, pero la función de dirigir quedaría, como subraya Moore, empobrecida, si nos limitamos a él, ignorando las esferas del management estratégico y político.

Esta aproximación de base a la función directiva pública, sin duda exigente, resulta coherente con la que se desprende de los trabajos más recientes del Comité de Gestión del Servicio Civil del Reino Unido (Civil Service Management Board – CSMB), destinados a la producción de un modelo de competencias directivas para el Servicio Civil Superior. Los «valores» y «temas» que configuran el modelo básico de dirección pública para el CSMB incluyen elementos como innovación, creatividad, aprendizaje, mirada abierta al exterior, trabajo en alianzas o redes, junto a otros más propios de la gestión operativa.

Un marco institucional de función pública directiva

En opinión de Francisco Longo, las reglas de juego formales e informales precisas para que la gerencia profesional fructifique en los sistemas públicos deben garantizar ante todo la existencia de un marco de responsabilidad directiva, integrado por cuatro elementos básicos, que avanzamos a continuación.

No existe ejercicio de la dirección sin la capacidad para realizar opciones y tomar decisiones. Los reformadores británicos de los años 1980 acuñaron la expresión right to manage para aludir al necesario ensanchamiento de la discrecionalidad directiva exigido por su propósito de “gerencializar” los servicios públicos. La pretensión misma de hacer a los ejecutivos públicos responsables ante el poder político llevaba consigo la necesidad de ampliar el grado de autonomía para decidir.

Sólo así cabría introducir mecanismos de rendición de cuentas sobre los resultados de la gestión, yendo más allá de los controles procedimentales típicos de las burocracias, incapaces de asegurar la eficacia y eficiencia en los procesos de producción de los servicios.

Para la construcción de este ámbito de discrecionalidad directiva resulta imprescindible transformar, respecto de las que caracterizan a las burocracias tradicionales, las relaciones de los directivos con dos instancias de poder diferentes, dentro de las organizaciones públicas: Estas instancias son los políticos de gobierno, por una parte, y las tecnoestructuras por otra.

En lo que respecta a los primeros, el ensanchamiento de la autonomía directiva se produce a modo de una delegación formalizada, institucionalizada, y no episódica o meramente voluntaria. La decisión política se reserva preferentemente a la formulación de prioridades y líneas de actuación estratégica, y a la asignación de los recursos, en tanto que la gerencia asume la responsabilidad de dirigir los procesos mediante los cuales se implementan las políticas y se producen y proveen los servicios públicos.

La segunda instancia afectada por esta ampliación del margen de actuación del directivo es la constituída por las tecnoestructuras, esto es, (Mintzberg: 1984), los órganos que asumen dentro de las organizaciones las responsabilidades de normalizar, estandarizar, planificar y controlar la actuación de las instancias de línea o directamente productivas. Se incluye aquí a los interventores, directores de presupuesto, de personal, controllers, gestores o supervisores de aprovisionamientos, gabinetes de organización y métodos, etc. La capacidad para dirigir es inseparable de la posibilidad de tomar ciertas decisiones sobre áreas como los recursos financieros o humanos, lo que entra en colisión con las prácticas, habitualmente centralizadas, de las burocracias públicas.

Hablar de un marco de responsabilidad gerencial implica la existencia de unos mecanismos formales de control del rendimiento del directivo. Tales mecanismos pueden ser vistos como el contrapunto necesario a la existencia de un entorno descentralizado, en el que el directivo opera con un margen significativo de decisión, conforme ha sido apuntado.

Los controles propios de la dirección, aquéllos que resultan coherentes con la existencia del ámbito de discrecionalidad al que hemos hecho referencia, son, preferentemente, los que operan sobre los resultados de la actuació
n gerencial. Como describe la teoría de la organización, los sistemas de planificación y control sobre resultados (a diferencia de los que normalizan y controlan acciones o procedimientos) se hacen presentes básicamente al principio y al final del ciclo de gestión, esto es, en los momentos en los que se definen metas y se asignan recursos, y aquellos en los que se evalúan los resultados (Longo: 1999a, 220). En los estadios intermedios del ciclo, son controles hands off, que toman la forma de un seguimiento con voluntad de no intervenir, salvo excepción, que queda reservada a supuestos de desviación muy significativa de los estándares de resultado o de procedimiento establecidos. Sólo así, los controles son compatibles con la rendición de cuentas y la exigencia de responsabilidad por los resultados.

La concurrencia de los dos elementos que acabamos de mencionar y describir configura por sí misma un marco que incentiva el ejercicio de una función directiva responsable. No obstante, el repertorio de incentivos quedaría incompleto si no se le añaden mecanismos de reacción que, siendo coherentes con el control de los resultados, vayan más allá de la mera apreciación de éstos. En concreto, nos parece imprescindible la existencia de un régimen de premios y sanciones asociados a la evaluación del rendimiento directivo.

Los principales estímulos de signo positivo se relacionan con las políticas y prácticas de carrera y compensación, sin excluir, desde luego, otros. En cuanto a los estímulos de signo contrario, la vinculación de la permanencia en el cargo a un rendimiento positivo, o cuando menos aceptable, sería sin duda el más importante.

El cuarto y último elemento configurador del marco de responsabilidad directiva que estamos intentando describir apunta a la dimensión menos tangible del mismo, y se identificaría con un ethos, o conjunto de valores rectores del ejercicio de la función directiva pública, capaces de dotar a ésta de una identidad axiológica propia, diferente de la que caracterizaría a los demás actores presentes en los sistemas políticoadministrativos.

El ethos específico de la dirección pública tiene como eje los valores de racionalidad económica. Entendemos ésta, utilizando para ello el léxico popularizado por Moore (1995), antes mencionado, como creación del máximo valor público posible, mediante la utilización eficiente de los recursos asignados.

La racionalidad económica no debe, por tanto, ser confundido con orientaciones economicistas, centradas en la mera reducción de costes, o con la aplicación de criterios de rentabilidad que ignoren, en la acción pública, las dimensiones menos susceptibles de medida cuantitativa o las externalidades positivas concurrentes en cada caso. Significa, por el contrario, un propósito maximizador del impacto, permanentemente consciente de manejar recursos escasos, que evalúa y hace transparentes de manera sostenida los costes de cada intervención y servicio, incluídos los de oportunidad, y se hace por ello responsable por el funcionamiento racional del sistema, en la parte que se ha sometido a su autoridad formal. El value for money popularizado por los reformadores británicos expresaba de forma elocuente este ethos gerencial.

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