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La metáfora de un gobierno no gubernamental

22/06/2006

En el trayecto de la burocracia al management, del management a la gobernanza, en el viaje astral hacia nuestra utópica administración en red, nos encontramos con distintos modelos que tratan de explicar el sistema, o alguna de sus partes. Sin confundir los modelos con la realidad, ni el mapa con el territorio, voy a revisar algunas de las metáforas que se han ido acuñando y propondré alguna nueva para los nuevos tiempos.

Esta reflexión viene inspirada por Joan Prats i Catalá, un autor que me dispara la imaginación. Os aseguro que eso no es nada común en las lecturas sobre administración pública. (Como ves, Julen, he empezado a minuscular la administración, desobedeciendo a la R.A.E.).

Quien lea hasta el final, entenderá el título de este post.

Las metáforas de la weberiana (de Weber, no de la Web) administración burocrática, coincidentes con las del taylorismo, remiten a la maquinaria. Las personas son piezas de un mecanismo: tuercas, palancas, muelles, válvulas. La función de cada pieza está fijada rigurosamente. El mecanismo completo funciona con la máxima eficiencia gracias al primoroso diseño de un ingeniero y a la absoluta previsibilidad del comportamiento de cada pieza, de cada subsistema, del sistema en su conjunto y de los productos del mismo. Quede claro que cuando decimos personas queremos decir funcionarios, ya que la ciudadanía ni siquiera aparece en las metáforas de la administración burocrática. La maquinaria debe funcionar “a toda máquina”, sin referencia a la ciudadanía a la que sirve, ya que se supone que los ingenieros demiurgos, en su perfecta omnisciencia, ya han tomado en cuenta todas las necesidades. Por eso se le representa con la expresión genérica, sosa y subordinada “los administrados”.

Estas metáforas tan de Charlot en “Tiempos modernos” se me quedan un poco lejanas. En cambio, puedo hablar de primera mano respecto de las metáforas que ha adoptado la administración con la adopción de las managementales propuestas de la Nueva Gestión Pública. Durante toda la década de los 90 me dediqué al diseño y gestión de servicios de atención al cliente en la sanidad pública vasca. Mi función fue precisamente introducir una perspectiva de gestión en los servicios. El modelo a seguir era el del management de servicios, tomado directamente de la empresa privada. La metáfora más potente era la del cliente. De hecho, tuvo tanto éxito como metáfora que pasó a utilizarse como primera denominación, hasta el punto que deja de hablarse del ciudadano para decir, sólo y siempre, cliente.

En torno al cliente se erigió un culto y se difundieron una serie de valores que venían a afirmar que toda la actividad y todas las personas estaban al servicio del reverenciado cliente, y que la única medida válida de los resultados era su satisfacción. Fue también el momento en que se quisieron introducir mecanismos de competitividad.

Lo cierto es que esta metáfora, cuando se supo emplear con cierta ironía, ha hecho mucho bien en el ámbito de la provisión de bienes públicos divisibles, como la atención sanitaria, la educación o la provisión de electricidad, agua… Al fin y al cabo, se trata de servicios que pueden ser prestados por organizaciones tanto públicas como privadas. Mucho peor fue el encaje con los bienes indivisibles, como la prevención de la salud pública o la seguridad, donde las intervenciones fundamentales son la reglamentación, la inspección y la sanción. Es difícil considerar clientes a los internos en una cárcel, por ejemplo.

En esta metáfora, los que quedaban descoloridos son los funcionarios. No tanto los funcionarios superiores y los políticos que pasan a ser gerentes de la “empresa pública”, como los funcionarios de a pie, cuya idiosincrasia laboral se quiere soslayar, como si fueran meras azafatas y azafates con la única responsabilidad de agradar al cliente. Recordemos que la razón de ser de los funcionarios como trabajadores muy espaciales es que poseen la independencia necesaria para hacer cumplir el imperio de la ley. De ahí que, en esa huida hacia un modelo empresarial, muchas veces se olvidó distinguir entre la necesaria discrecionalidad de los gestores y la simple arbitrariedad.

En nuestro siglo XXI sigue predominando el paradigma managerial, pero ya no es un modelo de futuro. Se le ha extraído todo el jugo a la metáfora del cliente. Ahora preferimos el término ciudadano, o el políticamente correcto “ciudadanía”. Y es que la emergente gobernanza trae una nueva orientación, en la que se reconoce que sólo podemos afrontar la complejidad de nuestro entorno mediante una estrategia de adaptación continua, que se genera en una densa red de relaciones entre los políticos, los ciudadanos y los funcionarios.

En alguna parte, he leído que el ciudadano pasa a ser “accionista” de la cosa pública. Vaya metáfora más fea, voto a Bríos. Le reconozco de positivo que enfatiza el hecho de que los ciudadanos son los dueños de lo público y que son ellos quienes delegan en la gerencia, a condición de que ésta saque el mayor rendimiento a su inversión. Pero es sustancialmente falsa, porque la ciudadanía no obtiene un poder patrimonial, sino un poder de influencia a través de una constelación de relaciones y conversaciones.

Como hoy no me siento especialmente original, voy a pro
poner una metáfora que no está tan alejada de la del accionista, pero que creo que es más bella y más justa. Consiste en imaginar a nuestra sociedad como una asociación, más como una ONG que como una sociedad gastronómica. Todos los ciudadanos somos miembros de pleno derecho en esta asociación. Por lo tanto, tenemos iguales derechos para decidir y para compartir los bienes de la asociación, al tiempo que compartimos las responsabilidades que vienen aparejadas. Por otra parte, hemos decidido delegar la gestión de la asociación en algunos “liberados”. Lógicamente, nuestros gestores ejercen el poder en mayor medida, pero los asociados podemos participar voluntariamente en el gobierno y en las actividades de la asociación, en función de nuestra disponibilidad, de nuestras capacidades y de nuestros intereses. Las actividades de voluntariado son naturales y habituales. Quien aporta mayor tiempo y entusiasmo es quien más influye en la marcha de la asociación. Estoy pensando en una asociación no demasiado grande, una célula que se mantiene en relación con otras asociaciones, que piensa globalmente mientras actúa localmente, que experimenta y aprende.

Lo bueno de esta, y de todas las demás, metáforas es que es imperfecta, por lo que espero que motive desacuerdos. Gasolina para el debate.

Nota: he empleado una metafórica ilustración de Steven Burke, al que he conocido a través del excelente blog “A best truth“.

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  1. 22/06/2006 en 23:29

    Gobierno no gubernamental: éste si que es un oxímoron de pleno derecho.La metáfora de la ONG tiene su punto. Es cierto que en ambos casos (Administración y Asociación) hay unos socios que pagan y no participan, hay unas personas liberadas que viven de ello (en el caso de las asociaciones, no siempre, pero da igual), hay unos mecanismos esporádicos de participación (los socios si no están contentos cambian la junta directiva) y si nos ponemos a ello seguro que se nos ocurre alguna similitud más.Por contra, la pertenencia a una ONG es voluntaria, mientras que, te guste o no, vas a tener un gobierno que te gobierne (puedes no participar en su elección, pero otros lo harán por tí), la ONG tiene unos fines concretos, el Gobierno lo abarca casi todo, en la ONG se supone que hay unos objetivos compartidos, mientras que los del Gobierno sólo los comparte, en el mejor de los casos, un sector de la ciudadanía, mientras que otros se oponen firmemente a la acción del Gobierno y los demás pasan \”en moto\”.Y llegado a este punto tengo la sensación de que esta metáfora no nos va a llevar muy lejos, salvo que tú me hagas ver lo contrario, que todo puede ser.Siento que este mensaje no llegue siquiera a la catagoría de discrepancia, pero me parece que hoy yo tampoco estoy para muchos trotes.Ánimo!

  2. 22/06/2006 en 23:29

    Ya sé que no es la metáfora del siglo, pero precisamente los que tú ves como puntos débiles son los que yo veo como fuertes.Dices que la pertenencia a una ONG es voluntaria, mientras que a un gobierno, no. Bueno, pues eso es algo que puede no ser así en el nuevo sistema. ¿Te suena la palabra autodeterminación? No sólo para los pueblos. \”La ONG tiene unos fines concretos, el Gobierno lo abarca casi todo\”. Si lees atentamente, estoy proponiendo acabar con la ingobernabilidad de las decisiones centrales. En cambio, propongo pequeñas unidades, con sentido, densamente relacionadas, que se unen ad hoc para gestionar los asuntos transversales.\”En la ONG se supone que hay unos objetivos compartidos, mientras que los del Gobierno sólo los comparte, en el mejor de los casos, un sector de la ciudadanía\”. Hombre, cuando hablamos de gobernanza, hablamos de participación. De una verdadera participación emergen objetivos compartidos.Como ves, esta metáfora está hecha con la materia de los sueños. No es muy original, pero veo que tiene cierta cualidad transgresora que conviene a mis utópicos planteamientos.

  3. 22/06/2006 en 23:29

    Está claro que \”pensando, pensando\” siempre se puede llegar a conclusiones.Me alegro de que mis sencillas (simples) reflexiones de ayer te hayan servido para explicarnos un poco más tu metáfora.

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