Administraciones en red

El próximo 21 de abril tendré ocasión de exponer mi punto de vista acerca de la reutilización de la información pública, en una Jornada organizada por el CENDOJ del Consejo General del Poder Judicial. También espero que sirva para alimentar el debate público, en el marco del proyecto Aporta, en torno al borrador del Manual de Reutilización.

Os dejo aquí el texto de la ponencia y la presentación que le acompaña. El debate comienza ya,  y se admiten opiniones de todos los colores.

Resumen

La información, al igual que otras materias primas, es un bien que es necesario procesar, en torno al cual se crea valor económico y de cuya relativa escasez se derivan relaciones asimétricas de poder. La llegada de Internet y de la web social está redefiniendo profundamente el campo de juego, en un contexto de abundancia y de mayor protagonismo de la ciudadanía.

El derecho a la libertad de información presenta dos caras: la del derecho al acceso a los registros públicos y la de la protección de los datos personales. El derecho al acceso se desarrolla en la Ley 37/2007 sobre reutilización de la información del sector público, que atiende al interés que, en la sociedad de la información, tienen la información pública para el desarrollo económico y como elemento de transparencia.

Una distinción básica en el campo informacional es la que se establece entre documento y dato. En un contexto TIC el concepto de documento deviene una mera colección de datos dispuestos por una operación de software. La mejor manera de reutilizar la información es dando acceso directo a los datos no privados, con lógica de «API abierta», para dejar que el sector privado y la ciudadanía agreguen sobre el dato capas de valor.

Se hacen algunas sugerencias al borrador del manual de reutilización de información, con la mirada puesta en movilizar a las AA.PP. hacia la apertura, minimizar su esfuerzo económico y ofrecer precios mínimos por la información. Consideramos un error el énfasis manifestado en añadir valor a la información porque supone un elevado coste y un gran trabajo añadido que van en contra de los objetivos señalados. Las Administraciones no tienen que generar valor sobre el dato público, sino dar las condiciones para que otros lo generen, del mismo modo que no tienen que crear riqueza sino dar las condiciones para que se cree.

No sólo el sector privado, la misma ciudadanía es capaz de aportar valor sobre la información pública de múltiples maneras, empezando por la simple personalización de la información que es de su interés mediante la disposición de los datos de la manera que le sea más conveniente. Y, más allá, puede contribuir a una mejor gobernanza cuando se implica en fomentar la transparencia gubernamental.

4.000 años de cerveza e información

Parece ser que los sumerios inventaron, hace unos 4000 años, la cerveza y la escritura. Me gusta pensar que fue en ese orden y con una relación causa-efecto. En todo caso, los sumerios fueron los primeros que sintieron la necesidad de gestionar la información. Esto les supuso:

• <un problema a resolver: cómo generar, guardar, verificar, comparar, transmitir, … la información
• una oportunidad de negocio y la creación de nuevas profesiones: escribas, amanuenses, impresores, mecanógrafos, informáticos….
• poder: la información se la quedaban unos pocos y la distribuían de la manera que les era más beneficiosa

En cuanto a la información como problema a resolver, se han creado las ciencias de la documentación y, a la par, la informática. La llegada del ordenador ha permitido procesar grandes cantidades de información. La llegada de Internet ha permitido transmitir grandes cantidades de información. La llegada de la web social permite la participación en la creación, almacenamiento, verificación, transmisión y remezcla de esa información.

En cuanto a la oportunidad de negocio, a medida que la tecnología de la información ha ido evolucionando, han ido apareciendo nuevos actores que ocupan el sitio de los anteriores (escribas> amanuenses> impresores> editores> ¿ciudadanos?) El advenimiento de Internet y de la web social están provocando que el valor migre rápidamente de unos a otros actores, arrasando con algunos modelos de negocio, creando oportunidades para otros y redefiniendo el conjunto de la economía mundial.

En cuanto al poder, la evolución es un tanto diferente a la tecnológica, ya que la aparición de nuevos actores no hace desaparecer necesariamente a los anteriores (sacerdote> señor feudal> rey> estado> prensa> ciudadanía) La evolución es clara hacia la máxima autonomía de una ciudadanía cívica, y de ahí esperamos grandes beneficios para el conjunto de la sociedad.

Según el aforismo de Joan Prats, «la administración sigue a la sociedad como la sombra al cuerpo». Paralelamente a los cambios sociales se van dando cambios legislativos para garantizar nuevos derechos. El derecho a la libertad de información se formula por primera vez en Suecia en 1766, aunque va dirigido a la libertad de prensa, de manera que la prensa se sitúa como intermediario clave entre la información pública y la ciudadanía.

El derecho a la libertad de información

La libertad de expresión, según la proposición de John Stuart Mill (filósofo escocés 1806-1873) depende directamente de poder contrastar todos los aspectos de un asunto, con lo cual, defender la libertad de expresión exige hacerlo desde el acceso a información.

El derecho a la libertad de información (”freedom of information”) se observa modernamente como:

• derecho de los ciudadanos al acceso a los registros públicos en manos de la Administración,
• derecho a la autodeterminación informativa

El derecho a la autodeterminación informativa tiene que ver con las leyes de protección de datos personales, que imponen severos límites al acceso y uso de la información cuando afecta a datos personales de los ciudadanos.

En cuanto al derecho de los ciudadanos al acceso a la información, hay que considerar que el derecho ha de ser lógicamente, no sólo para «acceder», sino para «usar» la información pública. Este es el ámbito de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público.

«La información generada desde las instancias públicas, con la potencialidad que le otorga el desarrollo de la sociedad de la información, posee un gran interés para las empresas a la hora de operar en sus ámbitos de actuación, contribuir al crecimiento económico y la creación de empleo, y para los ciudadanos como elemento de transparencia y guía para la participación democrática. Recogiendo ambas aspiraciones la Directiva 2003/98/CE, de 17 de noviembre de 2003, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la reutilización de la información del sector público, se adoptó con la finalidad de explotar el potencial de información del sector público y superar las barreras de un mercado europeo fragmentado estableciendo unos criterios homogéneos, asentados en condiciones equitativas, proporcionadas y no discriminatorias para el tratamiento de la información susceptible de ser reutilizada por personas físicas o jurídicas.»

Los valores, por parte de la Administración, que deben acompañar a este movimiento son:

• transparencia: la opción por defecto es que el dato esté abierto; otro caso deberá ser razonado
• participación: que va más allá de la mera «accountability»
• servicio: responsive Government – administración proactiva
• apertura: que remite al OpenGovernment

Por parte de la ciudadanía, y de las empresas, se debe esperar también la puesta en juego de valores:

• Ciudadanía hacker, republicanismo cívico
• Empresa sostenible, responsable socialmente

Además de por el mero derecho al conocimiento y a la información que poseemos como ciudadanos, hay beneficios esperables de la reutilización de información pública. Pero estos beneficios no son automáticos, sino que surgen cuando se ponen en valor esos valores antes mencionados para reforzar las estructuras y relaciones que generan la buena gobernanza, en un círculo virtuoso que genera mayor legitimidad a medida que se pone en práctica la transparencia y la seguridad en cada una de las transacciones de la administración con sus administrados. Sobre esta base crecen también los beneficios económicos, a consecuencia principalmente de un mejor funcionamiento del mercado debido a:

(a) al publicar la información online se reducen las asimetrías de información y se produce eficacia económica

(b) en el nivel internacional las empresas ganan acceso a información valiosa

(c) con el uso se empodera a los ciudadanos (no sólo en eGov, también en eCommerce)

(d) se promueve la innovación y la modernización al poner en marcha procesos y tecnologías emergentes

(e) nuevos modelos de negocio (intermediantes)

Otras consecuencias de legislar en favor de la transparencia son:

• <reducir el riesgo individual de benevolencia = menos discrecionalidad de los funcionarios
• Para la propia administración, saber qué va a proveer le pone en mejor situación para establecer sus presupuestos económicos
• Mejora la relación y la coordinación interadministrativa, con posibilidad de mejora de los servicios
• Para el ciudadano, se reduce la incertidumbre acerca de sus derechos

Y es de esperar que reduzca la burocracia, teniendo en cuanta que se estima que, sólo en cumplir con las regulaciones administrativas, una PYME media gasta 4.000$ por empleado y año, sin tomar en cuenta el tiempo empleado en averiguar qué reglas y regulaciones aplican y en entender lo que las leyes dicen e imaginar cómo hacer para cumplirlas. Seguro que esto es un nicho de negocio.

Información, documento y dato: Administración con API abierta

Merece la pena hacer alguna consideración sobre las palabras «información», «documento» y «dato». La Ley 37/2007 versa sobre reutilización de la información, pero en su objeto se dice:

«La presente Ley se aplicará a los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y organismos del sector público, cuya reutilización sea autorizada por éstos.»

Por lo tanto, los derechos a la información se han centrado en el documento administrativo. Sin embargo, con las TIC el concepto de documento se vuelve volátil: una colección temporal de datos colocados juntos por una operación de software. ¿Seguro que es el documento lo que queremos reutilizar? Ya el Acta Federal de Canadá de Acceso a la Información de 1985 dejaba claro que el peticionario podía pedir a la Administración que generara un documento que antes no hubiera existido. Hoy en día no es necesario siquiera exigir a la Administración que genere un documento: si tenemos acceso a los datos, podemos generar el documento nosotros mismos.

Soy consciente de que este concepto rompe con la tradición administrativa, pero me parece de vital importancia romper con la tradición administrativa en este punto. Uno de los motivos del éxito de las aplicaciones de la web social reside, precisamente, en la filosofía de «API abierta». Esta expresión quiere decir, sencillamente, que se deja a otras aplicaciones acceder a la base de datos (o a un subconjunto de los datos) para crear valor a partir de aquí. Un ejemplo típico es el de GoogleMaps, que se emplea como «primera capa» para infinidad de aplicaciones que van añadiendo valor.

Es imposible exagerar la importancia que puede tener para el crecimiento económico y para la participación de los ciudadanos una filosofía de API abierta, que tiene una equivalencia directa en la expresión anglosajona OpenGovernment. En un esquema de este tipo, el Gobierno no es responsable de generar costosos documentos personalizados para cada solicitud de un ciudadano, sino que se hace responsable de:

• filtrar los datos sometidos a protección (los datos, no los documentos)
• garantizar la calidad y veracidad de los datos
• almacenar y suministrar de forma ágil esos datos
• disponer de sistemas que permitan que otros sistemas reutilicen los datos

Si probamos a cambiar la palabra «dato» por la palabra «documento» en esta lista, veremos que esto sometería a la Administración a obligaciones costosísimas, de difícil consecución, al menos en lo que respecta a la generación de documentos anteriormente no existentes. Sin embargo, siendo el dato lo que queda libre para el acceso, la complejidad se reduce drásticamente. Simplemente, hay que almacenar y clasificar los datos de manera que sean accesibles de la manera más adecuada.

Esta es precisamente la lógica de la web. Los datos se escriben utilizando un lenguaje como XML (eXtensible Markup Language, lenguaje de etiquetas extensible), que permite ser traducido de forma automática a cualquier otro formato. Esos datos pueden ser utilizados para generar una página web (= un documento) con una forma determinada o reutilizarse de otras mil maneras. Una de ellas es generando una fuente de feeds según estándares RSS. Esta facilidad de reutilización es una de las claves de la tecnología web y es fácilmente transponible a la información pública.

Sugerencias al borrador del Manual Práctico de Reutilización de Información

Estamos en vísperas de elaborar la próxima reglamentación de esta materia que llevará cabo el Consejo General del Poder Judicial. Desde la página de Aporta, se ha dado la posibilidad de contribuir al borrador del Manual Práctico de Reutilización de Información. Es la ocasión de hacer las cosas bien, no sólo en cuanto a lo procedimental, sino de diseñar reglamentos que contribuyan a la modernización y la prosperidad de nuestra sociedad.

Aquí he de hacer una seria crítica al borrador del Manual Práctico de Reutilización de Información. Doy un paso atrás para explicarme mejor.

Con la Ley 37/2007 delante, el éxito en el grado de reutilización obtenido es directamente proporcional a:

1. La apertura y disposición de cada Administración
2. El precio o tasa del contenido público a sujeto de reutilización (viabilidad económica)

El borrador del Manual de Reutilización de Información debería enfatizar una interpretación orientada a dinamizar y motivar a las Administraciones Públicas hacia la apertura y disposición de la información pública. Con este objetivo en mente, debemos reconocer la importancia de la creación de listados o índices, y sin embargo, al contrario que recomienda el Borrador en su versión actual, reducir las recomendaciones aplicables a generar valores añadidos sobre la documentación (catalogación, marcados, asignación de propiedades y nuevos metadatos, normalizaciones, nuevos formatos, etc).

La Administración no debe gastarse el dinero, en principio, en añadir valor a la información. Debe concentrarse en hacerla fácilmente accesible y dejar que la iniciativa privada y ciudadana se ocupe de darle sentido. Puede actuar de manera subsidiaria allí donde la iniciativa privada no esté llegando, en el caso de que sea de interés aportar ese valor.

En cuanto a las tasas, dado que el propósito es la reutilización, proponemos fórmulas de acceso que eludan la costosa implementación de nuevos sistemas de información o de nuevos formatos o expresiones multi-canal. Es recomendable que la mera disposición de la información (en su idioma y estado digital de creación, como reza la ley) represente un esfuerzo mínimo para las Administraciones Públicas y máximo para el sector privado. Enfatizar recomendaciones que no dejen otra alternativa que la introducción de nuevos sistemas de información representa límites a la reutilización para las Administraciones Públicas y costos imputables a las tasas con nuevos límites para el sector privado.

Recomendar la producción de nuevas versiones de la información, como recurrentemente propone el borrador actual de reutilización, “…modificar o reorganizar sus contenidos, es decir, tendrán que ser editados de cara a obtener una versión que cumpla las exigencias mínimas de calidad para su puesta a disposición del público” así como recomendar libros de estilo, plantillas de presentación, colores, tipografías, maquetación, etc., representan un espíritu de recomendación que impone trabas para las Administraciones Públicas e implica costos que actúan eventualmente sobre el precio del contenido y en definitiva una perdida de oportunidades y fragmentación del propósito de existencia de la norma 37/2007.

El objetivo es acercar la información pública a los ciudadanos más eficazmente, el medio es permitir que el sector privado, asociaciones, fundaciones, investigadores o cualquier ciudadano innoven, la estrategia es evitar que la Administración incurra en esfuerzos adicionales que repercutan en la justificación de tasas que frenen la Reutilización. Las Administraciones no tienen que generar valor sobre el dato público, sino dar las condiciones para que otros lo generen, del mismo modo que no tienen que crear riqueza sino dar las condiciones para que se cree.

Desafortunadamente el borrador actual implica un conjunto de recomendaciones orientadas a la generación de valor sobre la información pública que opinamos deben de trasladarse a la responsabilidad del sector privado con el subsecuente ahorro en costos, reducción de tasas e incremento de la reutilización.

Y cuando digo «sector privado» no quiero olvidarme de la iniciativa ciudadana que es capaz de aportar valor sobre la información pública de múltiples maneras, empezando por la simple personalización de la información que es de su interés mediante la disposición de los datos de la manera que le sea más conveniente. Y, más allá, puede contribuir a una mejor gobernanza cuando se implica en fomentar la transparencia gubernamental, como podemos ver en este ejemplo, http://www.wallstats.com/deathandtaxes/, en que un ciudadano ha presentado los datos del presupuesto estadounidense de manera que sean fácilmente comprensibles y manejables por cualquiera, abriendo todo un mundo de posibilidades para la deliberación pública, el activismo, la enseñanza…

No merece la pena que la Administración lo haga: siempre habrá quien lo haga mejor, o más cercano a sus necesidades particulares. Es preferible que escuche, detecte y enlace. La Universidad de Princeton ha publicado un valioso informe en este sentido donde propone que la consideración de los portales y contenidos de las Administraciones como prioritarios debe de replantearse. Al contrario, es preferible que concentren sus esfuerzos en proveer datos reutilizables (en vez de portales) como el elemento cardinal de su responsabilidad de publicación. En esta misma línea y también en Estados Unidos, Carl Malamud, Tim O’Reilly y otros publicaron en Diciembre del 2007 los Open Data Principles inspirados en los conceptos que rigen los principios de código abierto, pero aplicados a los datos públicos.

Un apunte sobre el caso de la jurisprudencia

Por fin, no me puedo quedar sin decir aquí que cualquier intento por restringir la libre circulación de información por Internet está abocado al fracaso. No tiene sentido justificar ningún tipo de restricción, en cuanto la información pública, salvo la que atañe a la protección de datos personales.

En el caso de la jurisprudencia, a día de hoy encontramos un intento de restringir la información en base al volumen. Puedo acceder a una sentencia concreta, pero no a todo el repertorio jurisprudencial. Esta medida es un absurdo. Si un grupo de abogados tomara la decisión de crear un duplicado del repertorio, bastaría con que cada uno descargara el máximo de sentencias permitido y las fuera subiendo a un espacio común. No se pueden poner puertas al campo.

Con la decisión de no abrir el repertorio, estamos limitando gravemente las posibilidades de que la iniciativa privada y ciudadana desarrollen sistemas inteligentes para el acceso y procesamiento de esa información. Estamos limitando el progreso y lesionando el desarrollo económico.

Si me quedara tiempo, os hablaría de la ciudad de Brujas, y de cómo consiguió ser una de las ciudades más prósperas de Occidente durante más de 300 años, simplemente por la ventaja competitiva que le daba el ser una ciudad abierta y conectada al mundo. Pero esa es otra historia…

Referencias

Buena parte de las ideas de este texto han nacido de la conversación asíncrona en red con muchas personas. De entre ellas, han colaborado en la revisión de este texto Ángel Maldonado, Pablo Garaizar, Juan Zubillaga, Jorge Campanillas y Alberto Vizcaíno.

También he tomado ideas de Herbert Burkert: «Freedom of Information and Electronic Government», en el volumen «Governance and Information Technology«, MIT Press, 2007.